公共组织财务管理基本理论初探 (1).doc

1、公共组织财务管理基本理论初探周咏梅青岛大学国际商学院邮编 266071316【摘要】论文从分析公共组织及其财务特征出发，探讨了公共组织财务管理的内涵、特征，提出了 公共组织财务管理目标及其内容。【关键词】公共组织；财务管理；理论【Abstract】 The paper analyses public organization and the character of public organization finance, discusses the connotation and character of financial management of public organization

2、 and advance the object and content of financial management of public organization.【Key word】 Public Organization; Financial Management; Theory_、引言公共组织财务管理弱化是一个世界性的问题。1989年美国审计总署和总统管理与预算办公室对 联邦政府的高风险项目进行研究，识别出多达78个不同的问题，这些问题的存在使得潜在的联 邦政府债务达到数千亿美元。为解决上述问题，1990年美国国会通过了首席财务官法案，目的 在于提高联邦政府的财务管理水平。我国近些年来

3、审计署披露的中央、地方政府部门及某些高校、 基金会的违规违纪案件更是令人触目惊心。人们不禁要问这些过去的清水衙门为何成了事故频 发区，它们到底是怎么管理的，违规违纪案件为何屡禁不止？在这一背景下，理论界对公共组织财务管理问题展开了研究。英国学者John.J.Green 出版的 公共部门财务管理一书中，以英国为例对公共部门的财政控制、预算等问题进行了概括和总结。 我国学者李建发对公共组织财务与会计问题进行了较为全面、系统和深入的研究，在其发表的论文 市场经济环境下事业单位的财务行为规范，公共财务管理与政府报告改革等研究成果中对 公共组织财务管理的性质、特征进行了分析，并提出加强公共组织财务管理若

4、干建议。姜宏青在公 共部门理财学科的兴起于建设_文中从学科建设角度提出了建立公共部门理财学的必要性，并提 出了公共部门理财学科的构建设想。这些研究无疑极大地促进了我国公共组织财务管理理论研究。 但总体来说，我国公共组织财务管理理论研究刚刚起步，现有研究成果中就公共组织财务管理某_ 方面存在的现实问题进行研究的比较多，探讨公共组织财务管理理论问题的研究成果尚不多见。基 于此，本文在吸收前人研究成果的基础上尝试着对公共组织财务管理的内涵、特征、目标及内容进 行概括和总结。二、公共组织财务管理的含义和特点公共组织财务管理也称为公共部门财务管理或公共财务管理，是指公共组织（或部门）组织本 单位的财务活

5、动处理财务关系的一项经济管理活动。(_)公共组织社会组织按组织目标可分为两类，_类是以为组织成员及利益相关者谋取经济利益为目的营利 性组织，_般称为私人组织包括私人、家庭、企业及其它经营机构等；另一类是以提供公共产品和 公共服务，维护和实现社会公共利益为目的非营利组织，_般称为公共组织包括政府组织和非营利组织。在我国公共组织主要指政府部门、事业单位和民间非营利组织。从理论上讲，国有企业也属于 公共组织，但由于其运行和管理方式比较特殊，1般不把其包括在公共组织中进行研究。公共组织具有组织目标的非营利性和多样性，提供的公共产品和服务的非竞争性，行为活动的 规则导向性以及通过行使公共权力来管理公共事

6、务等特点，这些特点使得公共组织的财务活动明显 区别于私人组织。(二）公共组织财务的特点公共组织财务包括财务活动的组织及其所形成的财务关系的处理，其中财务活动主要指围绕组 织资金的流入、流出所进行的组织、计划、控制、协调等活动。公共组织财务具有以下主要特点：1. 财政性公共组织的资金运动与财政资金有着千丝万缕的联系。(1) 大部分公共组织（主要是政府部门和事业单位）的资金来源于财政资金。(2) 由于政府部门和事业单位是公共财政的具体实施者，因此公共组织财务活动就是财政政策 的具体执行和体现。(3) 公共组织财务活动的结果和效率直接影响到财政目标的实现。2. 限制性由于公共组织是用别人的钱给别人办

7、事，缺乏责任约束和激励机制，为防止公共组织滥用公共 资源，各国政府对公共组织的资金管理一般较为严格。与私人组织相比，公共组织在资金的筹集和 使用上受到较多的限制。(1) 公共组织资金的筹集、使用方向和金额应严格以部门预算为基础。(2) 公共组织（主要是政府组织）在资金管理权限上受到限制，如我国政府采购制度规定，政 府组织采购大宗商品和劳务的活动要由财政部门代为进行，政府组织在资金管理权限上受到相当大 的限制。3. 财务监督弱化私人组织的财务活动_般会受到来自产品市场、资本市场、投资者、债权人、社会中介等多方 面的约束和监督，与私人组织相比，公共组织由于来自所有者和市场的监督弱化，导致其财务监督

8、弱化。(1) 资金提供者监督弱化。公共组织的非营利性决定了公共组织资金的提供者不能从组织的运 营中获得经济上的收益，他们既不享有经营管理权，也不享有收益分配权，这样公共组织就缺乏最 终委托人的代理人，不存在剩余索取权的激励机制。相应的，与企业投资者相比，公共组织资 金提供者对组织的经营管理和财务管理情况关注度较低，对组织运营的监督相对弱化。(2) 市场监督弱化。公共组织提供的公共产品或服务如公共安全、社会秩序等往往具有垄断性, _般不需要由具有竞争性的市场来评价其产品或服务的价值。公共产品市场的这种非竞争性，使得 公共组织缺乏来自市场的竞争和监督，这也是造成公共组织资源利用效率低下的原因之1。

9、4. 财务关系复杂公共组织财务活动涉及面广，影响面大，所体现的财务关系也比私人组织复杂。(1) 利益相关者众多。公共组织在组织资金运动，提供公共产品的过程中既涉及到与财政部门 及其它职能部门的关系也涉及到与供应商、金融机构及社会公众等关系，利益相关者众多。(2) 既存在经济关系又存在政治关系。私人组织财务活动体现的是市场规则下的经济关系，而 公共组织财务活动所体现的既是经济关系又是政治关系。公共组织的资金从根本上是来源于纳税人 等社会公众，其产品也是服务于社会大众，其财务活动的背后反映的是政府的政策选择，体现着政 府的意图。因此公共组织资金的流动和分配就不仅仅体现着经济关系还体现着一种政治关系

10、。(三）公共组织财务管理的特点(1) 以预算管理为中心在本质上，公共组织是受公众的委托利用公共资源来提供公共服务，但它缺乏利润等明确的指 标来反映公共组织委托责任的履行情况。因此，公共组织管理的一个重要方式就是通过预算模拟市 场机制来组织、指挥公共事务活动，通过预算将公共组织所承担的受托责任具体化、数量化、货币 化，使之成为代理人的具体目标和委托人控制的具体标准。因此，预算管理是公共组织管理的核心 和基础，必然也是公共组织财务管理的中心。公共组织财务管理的重要任务之一就是以部门预算为 基础，依法履行筹集和使用公共资金，不断提高公共资金使用效率，保护公共财产安全，保证政府 相关职能部门持续有效的

11、履行各项职能，建立健全财务监督、评估制度，强化财务责任，以实现公 共利益最大化。(2) 兼顾效率和公平虽然公共组织开展业务活动的目的是执行或提供社会管理或公益职能，没有直接经济目的，但 公共组织同样需要讲求效率，追求费用最低化、回报最高化以及正的净现值等目标。这样，公共组 织的效率目标可能会与公共组织的其他目标产生矛盾。因此，公共组织在确定财务管理目标，进行 财务决策时要兼顾效率和公平。(3) 微观性由于公共组织资金具有一定的财政性，因此人人常常将公共财政与公共财务混为一谈，用公共 财政代替公共财务。虽然公共财政与财务有着密切的联系，但两者的区别还是很明显的。公共组织 财务管理是为本单位开展各

12、项业务活动服务的，侧重于公共组织单位微观的财务活动。而公共财政 属于宏观层面的，侧重于政府的宏观财政收支活动，目标是保证公共财政职能的全面履行。(4) 手段的多样性企业财务管理主要通过经济手段实现管理目标，而公共组织实现目标的手段更加多样化，既借 助其公共权力通过法律或行政手段实施管理如预算管理、目标管理等手段，又可引入市场机制通过 借助经济手段如政府采购过程中的招标，公共投资项目决策中成本效益分析等手段。三、公共组织财务管理的目标尽管对企业财务管理目标有利润最大化、股东财富最大化合企业价值最大化等多种描述，但其 本质都是企业价值的增值。公共事业组织是以实现社会公益而不是追逐利润最大化为宗旨的

13、非营利 组织，其财务管理只是组织整个管理活动的一个重要组成部分，公共组织财务管理目标应服从于组 织宗旨。财务管理的本质是通过价值管理保障组织资源的安全，提高资源的使用效率为实现组织目 标提供物质保障。因此，公共组织财务管理目标是在保障社会公益目标的基础上，科学合理有效地 筹集、运用和分配组织的公共资源，为实现公共组织的社会公益目标提供物质基础。具体体现在以 下三个方面：(_)保障公共资源的安全完整这是公共组织财务管理的初级目标。与企业相比，公共组织缺乏责任约束和激励机制，财务监 督弱化，容易造成公共资源的流失和浪费。公共组织财务管理的初级目标就是保障公共资源的安全 完整即通过科学编制政府公共部

14、门的预算，统筹安排、节约使用各项资金，建立、健全政府公共部 门的内部控制制度，保障预算的严格执行，加强国有资产管理，防止国有资产流失和无效投资。只 有保障公共资源的安全完整才能为公共组织实现社会公益提供基本的物质保障。(二）提高资源使用效率这是公共组织财务管理的中级目标。公共组织财务管理就是要通过绩效管理、成本控制、资产 管理等手段，帮助公共组织科学决策，合理配置使用资源，注重资源的投入产出分析，提高公共组 织资源的使用效率。(三）实现效率与公平的统1这是公共组织财务管理的高级目标。公共组织财务管理的最终目标就是通过公共财务管理活动 帮助公共组织科学有效地组织分配财务资源，为社会公众提供更好的

15、公共产品和服务，实现效率 与公平的统1。四、公共组织财务管理的内容(1) 预算管理预算是公共组织的年度财务收支计划，集中反映了公共组织资金的收支规模、业务活动范围和 方向，是其财务工作的综合反映。预算管理一般包括预算编制、审批、执行和考核几个环节。预算管理是对公共组织进行财务监管所使用的主要手段，通过预算编制可以提高公共组织对未 来事务的预见性、计划性，规范公共组织财务收支活动。预算审批特别是政府部门的公共预算审批 实质是民主参与公共资源分配决策，提高公共财务透明度的1种形式，是对公共组织财务活动的1 种事前控制。在我国，公共部门普遍存在预算编制不科学，轻收入、重支出且支出项目过于粗略笼统，预

16、算 约束不力，预算执行随意等现象，加强公共组织预算管理应做好以下工作：1. 做好定员定额等基础工作，采用科学测算方法对部门收支进行合理估测。定员定额是确定 公共部门人员编制额度和计算经费预算中有关费用额度标准的合称，是公共部门预算编制的依据合 财务管理的基础，也是最主要的单位管理规范。公共部门必须严格控制编制内人员，防止人员过分 的膨胀。对经费的使用也要制定标准，控制单位的费用。受我国政府机构改革的影响，近年来政府 机构撤销、增设、合并频繁，政府部门原有的定员定额标准已不符合实际情况，迫切需要重新制定 科学合理的定员定额标准。另外，还应建立相关的统计分析和预测模型，对部门收支进行科学的预 测，

17、提高预算与实际的符合度，便于预算的执行和考核。2. 编制部门预算，提高预算的透明度。目前我国一些政府部门还保留着预算外资金项目，并 没有把行政事业性收费以及其他形式的收入完全纳入预算管理，应对公共组织的收支情况进行全面 清查，将各种预算外资金纳入预算管理。3. 预算科目科学分类，细化预算，提高预算报告的可理解性。4. 加强预算执行的严肃性，减少随意性。将预算执行结果及业绩评价结合起来。(二）收入与支出管理公共组织收入一般是指公共组织为开展业务活动和完成公共任务依法获取的非偿还性资金。公 共组织支出一般是指公共组织为开展业务活动和完成公共任务发生的各项资金耗费与设施。企业的收支活动都是通过市场竞

18、争实现的，所以，只要符合国家法律和企业战略要求其收入越 多越好，并且收入与支出之间存在着明显的配比关系。公共组织的收入大多是靠公共权力强制获得, 支出与收益也不存在明显的配比关系。因此，作为公共组织的管理者有可能存在道德风险，为了部 门或个人利益滥用公共权力自立规章，自收自支各种收费、罚款、集资、摊派，损害公共利益。 因此，公共组织财务管理更加关注组织收入与支出活动，其目的是合理确定收入规模，规范收入来 源，优化收入结构，正确界定公共支出范围，规范支出活动，建立合理的理财制度。公共组织收支财务管理制度一般有：内部控制制度。在公共组织内部科学设置职务和岗位，使得不相容的职务和岗位分离，形 成部门

19、和人员间起相互牵制、相互监督的机制，防范公共组织在资金收支活动中的资金流失、被侵 占、挪用、转移和贪污等问题的发生。(2) 财务收支审批制度。建立健全公共组织财务审批制度是部门财务管理工作的关键环节，只 用这样才可能保证公共组织收支规范化。(3) 内部稽核制度。公共组织要建立内部监督审查制度，定期对组织资金的收支情况进行监督 审查，及时发现问题，防止资金管理方面的漏洞。(三）成本管理由于公共组织的公共特性，长期以来我国公共组织特别是政府部门只问产出，不问投入；只算 政治帐，不算经济帐，以致行政成本总量偏高、投入与产出明显不对等中国是全世界行政成本最 高的国家已是不争的事实，这种情况在事业单位和

20、一些民间非营利组织中同样存在。虽然公共组织主要目的是为公众利益服务的，但并不是不讲成本与效益问题。自20世纪80年 代以来，为摆脱财政困境与新公共管理思潮的驱动，西方各国政府已把注意力从资源分配转移到成 本核算和控制上。公共组织成本管理应包括以下内容：综合成本计算。寻找成本驱动因素，按驱动并归集到相应的职能、规划、项目和任务中， 以便在资源成本率分配管理费用，和资源用途之间、以及成本和业绩之间构建联系，从而明确各自责任。活动分析和成本趋势分析。主要是运用价值工程对政府项目和流程进行分析，寻找较低成 本的项目和能减少执行特定任务的成本途径。目标成本管理，怡当的制定和公正地实施支出上限，合理控制业

21、务成本。将成本同绩效管理目标联系起来，实施绩效预算和业绩计量。(四）投资管理公共组织投资主要指由政府或其它公共组织投资形成资本的活动。公共组织投资包括政府组织 投资和非营利组织投资。其中政府的投资项目往往集中在为社会公众服务，非营利的公益性项目如 公共基础设施建设等，具有投资金额高，风险大，影响广等特点。非营利组织投资主要指非营利组 织的对外投资。公共组织投资活动的财务管理主要侧重于：对投资项目进行的成本一效益分析和风险分析，为公共组织科学决策提供依据。政府投资 项目的成本效益分析要综合考虑项目的经济效益和社会效益。健全相关制度提高投资金使用效率。如采用招投标和政府集中采购制度，提高资金使用效

22、率。建立科学的核算制度，提供清晰完整的投资项目财务信息。投资收益的核算。(五）债务管理公共组织债务是指以公共组织为主体所承担的需要以公共资源偿还的债务。目前，在我国比较 突出的公共组织债务是高校在扩建中大量银行贷款所形成的债务。有些学者将政府债务管理纳入到公共组织财务管理中，本文认为是不妥的。因为大部分的政府 债务如债券、借款等是由政府承担的并未具体到某个行政单位，行政单位的债务主要是_些往来业 务形成的且一般数量并不大。因此，政府债务应属于财政管理的范畴，行政单位的债务管理属于公 共组织财务管理的范畴。公共组织债务管理的主要内容有：建立财务风险评估体系，合理控制负债规模，降低债务风险。公共组

23、织为解决资金短缺或 扩大业务规模，可以适度举债。但由于公共组织不以营利为目的，偿债能力有限。因此，建立财务 风险评估体系，根据组织的偿债能力，合理控制负债规模，降低债务风险。建立偿债准备金制度，避免债务危机。完善或有债务的核算与披露(六）资产管理公共组织资产是公共组织提供公共产品和服务的基本物质保障，然而由于公共组织资产的取得 和使用主要靠行政手段，随意性较大，导致我国公共组织间资产配置不合理，资产使用效率低，资 产处置不规范等现象较多。从财务管理角度加强公共组织资产管理的主要内容有：编制资产预算表。公共组织在编制预算的同时应编制资产预算表，说明组织资产存量及其 使用状况，新增资产的用途、预期

24、效果等，便于预算审核部门全面了解公共组织资产状况，对资产 配置做出科学决策。建立健全资产登记、验收、保管、领用、维护等规章制度。建立公共资产共享制度，提高公共资产利用效果。完善资产核算和信息披露，全面反映公共组织资产信息。建立资产处置规范，防止资产流失。(七）绩效管理建立高效政府、强化公共组织绩效管理是各国公共管理的目标。绩效管理重视公共资金效率， 将公共资金投入与办事效果的比较，促进公共组织讲究效率，是实现公共组织社会目标，建设廉洁 高效公共组织的必要条件。从公共组织财务管理角度看，绩效管理管理的主要有：建立以绩效为基础的预算制度，将绩效与预算拨款挂钩。建立有效的绩效评估指标体系。编制披露公

25、共组织绩效报告开展绩效审计，进行有效监督。参考文献：阿曼.卡恩等编.孙开等译.公共部门财政管理理论.上海：上海人民出版社.2008, (230)JohnJ.Green .公共部门财务管理.北京：经济管理出版社.2002李建发.市场经济环境下事业单位的财务行为规范一兼论事业单位财务制度改革.事业财 会.2004, (1): 12-17; (2): 13-17 李建发，肖华.公共财务管理与政府财务报告改革.会计研究.2004, (9): 7-10 姜宏青.公共部门理财学科的兴起与建设.会计研究.2008, (8): 77-81荣莉.公共财政框架下政府公共部门的财务管理.企业经济.2005, (10

26、)侯江红.公共组织财务管理.北京：高等教育出版社.2006: 62 张国生.改革预算会计与构建政府会计体系.中南财经政法大学学报.2005, (6): 45-49 作者个人信息：姓名：周咏梅工作单位：青岛大学国际商学院会计系 通信地址：青岛大学国际商学院会计系 邮政编码：266071公共组织财务管理基本理论初探raRBSJBIII WANFANG DATA文献链接作者：周咏梅作者单位：青岛大学国际商学院266071I本文读者也读过(10条)侯江红公共组织财务管理课程设计研究会议论文-2010谢雪燕我国非政府公共组织财务监管刍议期刊论文-重庆科技学院学报（社会科学版）2009(11)胡波关于事业

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