基于TOD理念的浦东城市交通与城市发展研究.doc

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1、基于TOD理念的浦东城市交通与城市发展研究 浦东改革发展研究院自主课题基于TOD理念的浦东城市交通与城市发展研究目 录一、概念与意义2（一）TOD的概念与特点2（二）中国城市发展与TOD4（三）TOD与浦东：新的发展形势突显浦东TOD应用的重要性5二、借鉴与启示6（一）国外城市的TOD实践61、美国的TOD实践：城市精明增长与站点的多功能设计72、新加坡的TOD实践：和谐规划与严格治理83、东京的TOD实践：与房地产共同开发的高密度轨道交通网94、斯德哥尔摩的TOD实践：与城市协调发展的高效公共交通体系95、库里蒂巴的TOD实践：BRT高效经济利用的典范11（二）若干启示12三、分析与建议13

2、（一）从东西差异到南北差异：新浦东空间格局变动与轨道交通导向的郊区开发14（二）从被动的产城配套到主动的产城融合：TOD理念的先行14（三）从政府投入为主到多机构合作：建立“溢价回收”机制15基于TOD理念的浦东城市交通与城市发展研究城市交通的发展不仅是交通范畴的问题，更是一种城市发展模式问题，公共交通优先战略是中国绝大部分城市必然的选择，然而在目前城郊混合的“大区制”背景下，如何加快整体城市化进程，并避免可能出现的“城市病”是城市政府以及市辖区政府需要考虑的问题。TOD作为新城市主义的学术结晶，成为全球范围内各国城市选择其交通体系以及城市发展模式的重要理念，在中国当前城市发展中也显得尤为迫切

3、。无论是TOD所倡导的公交优先、精明增长以及依托交通节点的多功能土地利用，还是其对复归传统邻里社区的价值追求，都对当前中国城市发展大有裨益。两区合并后的浦东进入一个全新的发展阶段，其在TOD理念上的应用既价值丰富又遇宝贵良机，在充分讨论TOD的全球实践案例以及中国借鉴意义和方式的基础上，本文对浦东的TOD应用做了原则性探讨。一、概念与意义（一）TOD的概念与特点TOD（Transit-Oriented Development）直译成中文，意思为以公共交通为导向的城市发展。围绕公共交通和城市土地利用的具体项目和实践非常丰富，但总体而言，这一系列具体规划项目可以提炼出一种共同的发展理念和规划方法，

4、即TOD。TOD理念应用的一个根本目的是，更为有效地使用城市土地和设施，并遏制城市的不断蔓延，使城市发展具有可持续性。从某种意义而言，城市最吸引人之处在于，通过规模和集聚效应为人们提供了生活上更多更丰富的选择和体验。然而，城市在充分发挥其规模和集聚效应的同时，无法在规划上做到各类设施和服务（就业、商业、教育、文化、医疗、娱乐、社交、生态环境、宽敞舒适空间等）能够同时临近的满足每个人。于是，城市的交通成为人们能够充分享受这些服务和体验的重要工具（互联网时代，人们可以在家享受不少服务，但有些服务还需要设身处地的体验）。交通系统让人们穿行于住所和城市的不同角落，从最早的步行、自行车（之类交通工具为主

5、形成的社区由于空间范围有限，而为高频率的面对面交流提供了客观条件，也成为具有人情味社区的基础）到马车、汽车、火车、轨道交通等等。公共交通（包括公共交通汽车、地铁、轻轨、快速公交巴士等）由于其大运量、低成本以及相对快速性一直以来都是一些人口高密度城市交通体系中不可缺少的组成部分。图1：TOD模式示意图二战后的美国，由于汽车成本家庭化、油价低廉以及汽车所具有的门对门交通方式等优点，伴随着高速公路网以及城市郊区的发展（退伍老兵的安置、住房贷款政策的宽松等），作为车轮上国家的美国在城市发展模式上出现了以小汽车和公路为导向的城市发展模式，即低密度的住宅向城市郊区不断扩充和蔓延，道路系统建设和维护费用越来

6、越高昂，人们的出行距离越来越远，城市在“越跑越远”的同时，固有的交通拥堵等问题却依然存在，并且还出现了环境污染（汽车排放的尾气造成空气污浊，据统计，美国每年由于汽车使用导致空气污染造成的损失约为100亿美元）、资源枯竭（全球石油储备逐渐被汽车所消耗）、气候变化（大量的碳排放造成温室效应，全球变暖等），社会问题凸显（低密度居住打破了传统具有人情味社区的空间组织结构、有车和无车居民在享受公共服务上的不平等）等弊端。为此，20世纪末，美国不少城市研究的专家学者推动了一场新城市主义运动，其中的一位重要的代表人物卡尔索普提出了TOD。TOD的要点是：以公交线路为导向进行城市开发，在主要公交站点周围建设高

7、密度的集居住、就业、商业、生活服务设施为一体的邻里社区，而这些邻里社区的居民可以通过步行或自行车，到达工作场所、服务场所及公共交通站点，该邻里社区通过公共交通与区域中各城镇相互连接，从而减少人们对私人小汽车的使用和依赖。TOD在类型上也可以分为邻里TOD和城市TOD，前者是指交通站点周围建设的各类项目的总和，该综合性项目除了临近车站外，还具有3D（Density，Diversity and Design）的特点，且建有适宜步行或自行车通道的微观交通设施和组织。后者是指在城市或区域范围内，由公共交通系统连接，有众多邻里TOD组成的大的城市及区域网络。TOD的建设中，还有一个非常重要的理念“溢价回

8、收”，它指的是快速公交系统站点（包括轨道交通站点、BRT站点等）建设所带来的周边地块升值，应与快速公交系统的投资建设主体相关联，也即是交通设施的投资主体应与站点周边地块的开发主体合一，东京和香港的“地铁+物业”模式是这一理念的成功实践。（二）中国城市发展与TOD尽管TOD是基于反思美国低密度蔓延的城市发展模式而提出的新理念，然而其理念中的三个价值对于中国城市而言，还是有很高的借鉴意义。从某种意义而言，对于中国以及一些人口较高密度的亚洲国家和欧洲国家，确实TOD并不是一种创新，因为在这些高密度人口国家的城市，如果不以公共交通为主导，难以承受整个城市的交通需求压力，这些城市目前也正是在公交优先战略

9、的指导下进行交通系统规划和相关土地开发。然而，对于新形势下的中国城市而言，TOD的借鉴价值仍然不容忽视，其主要表现在以下三个方面。其一，中国私人小汽车的快速发展使得中国可能客观上偏离公交优先导向，城市拥堵和郊区低密度蔓延难以避免。中国的快速发展，使得在经济上小汽车进入寻常百姓家成为现实。根据中国汽车工业协会公布的数字，2010年，中国汽车产、销量均达到世界第一，全国机动车保有量预计达到8500万辆。近期，关于北京治堵的新闻报道不断，这一现象充分佐证了中国城市，尤其是特大城市在交通体系和城市发展上迫切需要一些的新的理念和方法。国务院参事、中国科学院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元最近曝

10、出最新研究成果，提醒人们重视交通拥堵的“价值”因交通拥堵和管理问题，中国15座城市每天损失近10亿元财富。其二，TOD的应用有利于节能减排、环境治理目标的实现。汽车的尾气排放和噪身已成为我国大中城市的主要污染源，而私人小汽车的使用造成了大量的碳排放，TOD所倡导的公共交通以及步行和自行车使用，无疑有助于改善城市环境，缩减碳足迹。其三，中国城市郊区发展的特点决定了借鉴TOD的必要性。从中国特大城市郊区的发展来看，加快郊区发展的具体措施一般包括产业要素的极化（设立开发区、大型旅游项目、大型商业设施等）、人口要素的极化（动拆迁安置基地、大学城、大型商品房小区等）、行政要素的极化（行政中心搬迁）等。然

11、而，无论是产业还是人口，一般单个的规模都较大，周边土地混合利用也不明显，性质单一的土地开发造成要么人口在城区居住，在郊区工作；要么在郊区居住，在城区工作。两种方式的钟摆式人口移动都造成单向的大规模人口流动，使得上下班高峰期交通压力巨大。（三）TOD与浦东：新的发展形势突显浦东TOD应用的重要性对于新浦东而言，由于空间的大幅扩容，城郊差异逐渐拉大，如何在1210平方公里实现全面均衡发展，郊区的突破是关键。目前，浦东通过城郊产业资源的整合，形成了“7+1”的空间布局，为实现郊区突破奠定了框架，然而，在加快推进郊区突破中，选择TOD模式也是未来浦东加快城郊均衡发展的重要路径。一是浦东的自身发展要求迫

12、切需要TOD理念的应用。进入新的发展阶段，浦东原有的张江、外高桥等开发区在解决区域的生活商业环境配套上提出了迫切需求。六号线的建成和二号线延伸段的开通为外高桥、张江等的发展再次注入全新的活力，连接中心城区与开发区之间的交通容量和方式大为改善。然而，由于轨道交通站点的整体开发较为滞后，导致轨道交通在效用发挥上大打折扣。例如，开发区用地较为单一造成的就业人口潮汐式流动并未缓解。交通相关理论表明，交通基础设施的建设在缓解交通需求压力的同时，也可能诱导出更多的交通需求，造成新的拥堵。6号线和2号线浦东站点目前早晚班高峰的人流量说明了轨道交通在改善交通方式的同时，拥堵状况并未能彻底解决。与此同时，随着私

13、人汽车的迅速发展，来往于两个开发区的公路交通也越来越拥挤，包括连接中心城区与外高桥保税区的杨高北路、连接中心城区与张江的龙东大道（在调研中不少在张江的工作者提出在龙东大道与科苑路之间再开设下匝道口的建议）等。因此，借鉴TOD理念，应用目前以及未来将继续增加的轨道交通站点，对周边区域进行多功能的土地利用开发，是缓解交通压力和改善园区配套环境的重要路径。此外，新浦东在周浦康桥、航头新场、临港新城等区域也应该借助即将通车的轨道站点，借鉴TOD理念，按照产城融合的思路，提早规划，避免浦东早期郊区开发建设中遗留下的一些问题。二是上海郊区发展的新阶段使得浦东TOD理念应用恰逢其时。上海市已明确指出，“十二

14、五”期间70%以上的基础设施将建在郊区，这为上海郊区的实质性发展提速奠定了扎实基础。与此同时，2015年上海市轨道交通里程将突破600公里，大量新增轨道交通也将落在郊区，并且规划到2015年公交出行比例将达到50%，其中轨道交通出行占50%。浦东“十二五”期间，规划新增轨道约120公里，新增车站46个，建成轨道长度超过250公里。规划和政策上的倾斜，突显了上海市城市发展格局的重大转变，而空间组织政策也是调结构转方式的重要手段。如何抓住这一机遇，放大政策效应，推动浦东的城郊均衡整体发展，需要找到一些更为主动、清晰的操作路径，TOD理念的应用可以说恰逢其时。三是浦东开展TOD理念的应用在全国范围内

15、可起到示范先导效应。“大区制”（大空间尺度的新区和市区）成为近年来我国城市郊区发展的新趋势，无论是新成立的天津滨海新区（规划面积2270平方公里）和重庆两江新区（规划面积1200平方公里），还是扩容近5倍面积达到1958平方公里的深圳特区，以及南京、杭州等特大城市的县市改区，都表明大量郊区在纳入整体城市规划后，其未来发展将需要寻找一个土地更加集约利用、又避免各种“城市病”发生的可持续发展模式。而目前正在成为北美乃至世界范围内被推崇的TOD城市发展模式，由于其所具有的前瞻性和科学性，如能因地制宜在浦东率先全面借鉴，将为国内其他新区的发展提供示范和参考。此外，国家在强调土地集约利用、调结构、转方式

16、、节能减排、低碳环保的政策理念下，TOD模式更是具有了示范推广价值。如何因地制宜的推动浦东在TOD理念上的实践，我们有必要对世界范围和国内已有的TOD案例进行介绍和分析，从中找到经验和教训，以更好更快的推动浦东TOD理念的实践。二、借鉴与启示TOD这一专用名词出现在20世纪90年代，但是，以公共交通引导城市发展的做法在国际上已经有了相当长的实践历史。本部分选取美国、新加坡、东京、斯德哥尔摩、库里蒂巴等城市在公交优先战略下城市的发展案例，以期提炼若干对浦东应用TOD理念的启示。（一）国外城市的TOD实践1、美国的TOD实践：城市精明增长与站点的多功能设计目前，遍及美国的许多城市和区域都正在尝试在

17、其公交站周围推广TOD模式，正是依托公交站而非公路沿线布局住宅、商业、办公等功能项目，改善了美国城市发展中出现的“郊区病”，精明增长取代了低密度蔓延，快捷便利的交通状况也取代了拥堵不堪的道路，充满人情味的传统邻里社区形态也逐渐回归。例如，位于沃基尼亚（Virginia）阿灵顿县(Arlington County)的儒斯林保斯顿(Rosslyn_Ballston)商业走廊就是一个沿着铁路线对原有商业街进行重新开发的例子。该商业街在郊区化过程中已经走到即将崩溃的边缘，但是通过增建和改造商业设施、写字楼及住宅，进行多功能、高密度的开发，该商业走廊逐渐成为美国最为繁华和充满生机的地方之一，目前这里的公

18、共交通使用率非常高，虽然近些年这里因快速发展而使人口激增，但是道路拥堵的情况并没有发生。罗伯特丹菲(Robert Dunphy)等人在其所著的在公交站周围发展(Development Around Transit)一书中，总结了现有TOD项目建设的一些经验。（1）前瞻性的系统考虑。项目的规划设计要考虑到对当地经济、社会、政治和环境的综合性长期影响，项目所涉及的居民、业主、公交机构、地方政府有关部门、开发公司等，必须共同参与商讨。（2）联合性的开发机制。TOD的开发牵涉到交通、商业、住宅、娱乐等多个功能的构建，需要各专业开发机构组合形成开发机制。公共部门和私人机构之间的合作也非常重要，公共部门负

19、责土地的供给、整体规划、公共交通设施的规划建设等，而开发机构在资金、具体商业设计和管理、住宅建设、物业管理等方面发挥作用。可以采用BOT等方式，在政府承担责任的前提下，采用市场化建设营运的方式，提高TOD的开发效率。（3）站点换乘设施（P+R）的建设十分重要。站点停车场的设计要恰到好处，不宜过大也不宜过小，过大影响步行环境，过小可能造成乱停车。此外，设计在站点设计相应的自行车租赁业务也利于解决周边居民的交通短驳问题。（4）注重站点的商业设计。站点的吸引力根本而言靠的是周边商业氛围的兴旺程度，而不是车站本身，因此，要是TOD能充满活力，站点周围必须有一些繁忙和成功的商店做支撑。（5）在混合开发模

20、式中，不一定要在同一个地点建设包含所有功能的项目。对于连接很近的车站之间，可以有所分工，一个站点侧重住宅，一个站点侧重办公，一个侧重商业等，临近几个站点形成一个多功能的组团。2、新加坡的TOD实践：和谐规划与严格治理新加坡作为一个城市国家，国土面积仅有约700平方公里，人口却高达500多万，是一个人口密度非常高的城市。新加坡政府一直以来都非常重视交通状况，良好的城市交通也成为吸引投资、贸易及游人的重要方面。新加坡通过对土地利用规划、新市镇规划与城市交通规划的三规合一，使城市的各个活动中心通过公交网络连接起来，同时，新加坡强化了对私人小汽车的严格控制，从而使得公交成为人们日常出行的主要选择，而整

21、个城市也在公交主导下得到更加持续健康的发展。图2：新加坡轨道交通系统示意图新加坡目前的城市格局由中心城区与周围的24个新市镇组成，中心城区作为CBD，是企业总部、高档商业、高级宾馆等集聚的区域，而大部分居民居住在24个新市镇。大多数新市镇与中心城区之间通过MRT（Mass Rapid Transit）实现了连接，新市镇之间也通过MRT与巴士连接，并且MRT的车站一般位于新市镇的中心位置。在新加坡，所有的居住区、商业区、工业区都临近公交站点，人们在步行范围内就能找到公交站。新加坡整个城市的发展正如TOD理念所设想的那样，公共交通系统就像一条项链，很好的把各个居住区、商业区与工业区串联起来，形成一

22、个公共交通导向发展的城市空间格局。作为一个人均收入较高的国家，新加坡居民对小汽车的消费需求也很大，然而，政府通过区域牌照制度、拥车证制度以及电子道路收费系统等交通需求管理措施很好的控制了私家车的快速发展，目前新加坡拥有私人汽车的家庭不到30%，而超过60%的新加坡人是通过MRT出行。可见与城市规划和谐统一形成的高质量公共交通系统以及严格的交通需求管理制度，很好的解决了高密度人口城市易于产生的交通拥挤问题，城市发展的可持续性大大增强。3、东京的TOD实践：与房地产共同开发的高密度轨道交通网在东京这样拥有3400万人口（东京都）的高密度城市，是无法允许过多私人小汽车作为主要交通工具的，据1990年

23、统计，日本每千人汽车拥有量只有275辆，而美国则是600辆。因此，东京都具有全世界最为庞大的轨道交通系统，这里有119条地上和地下轨道交通线路，时间不超过2min的间隔班次。TOD模式的前提就是必须有大容量的公共快速交通系统，东京对这一模式别无选择，然而，东京TOD理念中最值得借鉴的是公共交通与房地产共同开发的“溢价回收”机制。日本的地铁多是由私人企业负责，而政府对票价的制订有严格的控制，因此，地铁公司在地铁经营方面的收益很低，为保证企业的盈利，政府也鼓励和支持企业在运营轨道交通业务的同时，对站点周围的房地产进行开发。在众多地铁公司当中，东急公司是综合开发最为成功的例子。20世纪初，东急公司在

24、开发铁路之前买下了大片土地，早期成功的项目是东京最为著名的田园调布住宅区开发，该住宅区建在东急火车线的涩谷和樱木町之间，除了高质量的住宅以外，这里还有东急百货商场等高层购物中心。此外，东急还通过给予优惠条件吸引几所大学在此设立分校，商业中心和大学校园使得该线路能达到双向饱满运行。目前，在东急公司的支出中，35%用于地铁经营，25%用于房地产，而公司收益的三分之二来自房地产。由于轨道交通的投入巨大，运营成本也高，因此，对于东京的地铁公司一般都是通过在铁道开发前先以低廉的价格征收站点附近的土地，这一模式被叫做“土地再调整”（land readjustment），其具体操作是，铁路公司首先从地产主那

25、里收集大块的、不规则的、未开发的土地，随后再将开发过的、较小块的、附带设施的规整土地还给地产主，而多余的土地归铁路公司所有。4、斯德哥尔摩的TOD实践：与城市协调发展的高效公共交通体系在世界范围内，瑞典首都斯德哥尔摩都被认为是公共交通高效利用下城市协调发展的典范。斯德哥尔摩大都市区共有200万左右人口，其中斯德哥尔摩市有80万左右人口，一半居住在中心城区，一般居住在周围的卫星城。斯德哥尔摩都市区是欧洲私人汽车拥有率最高的地区，然而，由于完善发达的公交系统，使得超过一半以上的居民不使用私家车上下班，城市交通状况非常健康，这也使得市区这座文化古城得以避免拥挤和嘈杂。图3：斯德哥尔摩轨道交通系统示意

26、图全长105.7km，含有100个车站，以辐射状从中心城区伸展到周边的卫星城的轨道交通网络，被誉为斯德哥尔摩交通的脊梁。斯德哥尔摩地铁以其车站的装饰闻名，号称世界上最长的艺术长廊。值得一提的是，斯德哥尔摩19451952年的城市总体规划就确定了建设以公交为导向的大都市蓝图，蓝图的制订者斯文马克刘斯认为，郊区化是不可避免的，但是，斯德哥尔摩市区作为一个活跃的区域经济文化中心的地位必须不惜代价的保留下来，因此，他决定将霍华德的田园城市概念付诸实践，新建卫星城，并通过轨道交通将其与市中心连接起来。在斯德哥尔摩的卫星城建设中，第一代卫星城为了避免出现“卧城”，设计者根据人口数量，按照居住与就业平衡的比

27、例，规划了相应的工业及办公、商业等用地。然而，卫星城建好之后的数据显示，无论所设计的卫星城是否考虑居住与工作机会的相互平衡，大多数居民并没有在其所居住的卫星城工作，很多人在市区工作，还有很多人跨过中心区到其他卫星城工作，因此，第二代卫星城建设中就不再将居住与工作的平衡作为主要的考虑。尽管居住地与工作地虽然不在同一卫星城平衡，但是相互穿插通行的上下班高峰人流，由于有了以市区为中心辐射状分布的地铁线而能够得到充分疏解。此外，需要指出的是，卫星城是否居住与工作均衡与私人汽车的使用并没有特别的关联，在英国的一些卫星城，虽然居住与工作机会达到了很好的平衡，但是那里生活的人们对私人小汽车的使用和依赖远远高

28、于斯德哥尔摩卫星城的居民。可见，在城市郊区化发展中，要使人们减少对小汽车的使用以及避免可能带来的交通拥挤，快速便捷完善的轨道交通系统是关键，而不是机械的追求卫星城居住与就业的简单平衡。在斯德哥尔摩都市区卫星城内部，外向交通的站点往往是城内最为中心和最有标志性的区域，在车站周围都设有步行广场（包括绿地、喷泉、座椅等）以及商店、餐馆、学校等其他服务设施，而在卫星城内部居民的交通方式主要是步行、自行车和巴士。 5、库里蒂巴的TOD实践：BRT高效经济利用的典范库里蒂巴是巴西巴罗纳省的首府，也是巴西南部最大的金融中心，约有人口180万。相对巴西的城市而言，库里蒂巴是一个私人汽车拥有率最高的城市，然而，

29、它的公交使用率确是全巴西最高的。这一切得益于它以快速发展和经济省钱为原则建设起来的全巴士综合快速公交网络（Bus Rapid Transit，简称BRT），每天近160万乘客通过这一交通服务实现自己的交通需求。作为一个资金缺乏的发展中国家的中等城市，快速巴士（BRT）为证明是非常实惠可行的公交系统，其造价低廉且建造速度快。一般而言，地下铁路造价80009000万美元/km，轻轨铁路造价为2000万美元/km，而BRT快速巴士系统造价仅为20万美元/km。从1974年第一条快速巴士线开始运营，到1979年，库里蒂巴已经形成了一个由直达特快巴士线快速巴士线接驳巴士线区域间线路组成的全巴士公共交通网

30、络。目前，在库里巴蒂市，每天大约有1100辆巴士运行12500趟次，这一综合公交网络每年减少汽车使用量2700万趟次，而与巴西其他同等规模的城市相比，库里蒂巴用于交通的燃油消耗要低25%，较少的汽车使用率使得库里蒂巴成为巴西空气最为洁净的城市。在每个快速巴士站点周围一般按照高密度向外围递减且混合使用的方式进行土地利用规划设计，这样的道路系统设计也方便了居民使用公共交通，公交使用率的提高又反过来促进这种城市布局更有活力和生气，由此形成一种良性循环。图4：库里蒂巴BRT车站换乘系统示意图（二）若干启示国内在20世纪末，引入TOD专属名称的研究和主动实践。从国内城市发展与城市交通发展的趋势看，至少还

31、存在以下几个特点和问题。一是在倡导公交优先的同时，私家车保有量也保持快速增长，小汽车导向的城市模式若隐若现。二是城市郊区化在主动与被动中快速启动，但郊区的新城、新市镇、卫星城等的实际建设效果未达到规划初衷。三是在郊区已建的轨交站点未能很好的利用和发挥其功能。四是公共交通建设的溢价回收机制尚未建立，城市公交建设营运的资金压力巨大。针对这些特点和问题，根据国外城市TOD应用的实践，我们可以有以下几点启示：一是坚持公交优先战略是中国城市必然的选择。从城市TOD的角度而言，城市扩展和郊区化在所难免，而中国国情决定了中国城市和交通如出现私家车过量发展，必然对城市的可持续发展带来巨大压力，近期有关北京等大

32、城市治堵的讨论充分证明了这一点，因此，明确公共交通为导向的城市发展模式是中国城市的必然选择，而对城市、土地及交通进行综合性协调规划，且建设高质量的城市公共交通系统是实施TOD的重要前提。二是坚持因地制宜的选择快速公共交通工具。在前面的分析中，我们知道公共交通有多种形式，在快速公共交通上也有地下轨道交通、轻轨和BRT等选择，只要设计得当，这些交通形式都能发挥其最大特点，中国城市或者城市不同区域不应盲目选择快速公交工具（目前，全国有28个城市拟建轨道交通，专家预测到2020年，我国轨道交通里程将达到3000公里，这一方面说明了各个城市在公交优先战略下的积极作为，同时也要警惕不顾城市人口、资金条件盲

33、目上马轨交项目的问题），而应该根据自身区域特点，选择最合适的工具，只要精心规划设计，定能达到最佳的使用效果。三是从邻里TOD的角度，对于那些未能很好发挥已建轨交站点功能的城市，应该尽快规划站点周围的土地利用和项目建设，以避免轨交出现的单向大容量运行。从前面的案例中，我们也知道简单的在卫星城进行居住与就业的平衡必要性不大，但是在卫星城站点设计商业、办公、餐饮等多功能项目，可以保证轨交各站点组团形成的居住于就业平衡，也解决单向大容量通行的问题。四是快速公交系统的造价高昂，而其运营收益由于具有公益性，往往利润较少，由于未能建立良好的“溢价回收”机制，造成城市对快速公交系统的资金投入压力巨大。如何学习

34、东京以及香港的“地铁+物业”模式，设计适应中国国情的溢价回收机制，是实现轨交建设与运营的良性发展的关键。五是，中国目前处于私家车快速发展阶段，如公交系统设计存在缺憾，例如P+R停车场不足，轨交与郊区新城连接性不足，站点与居住区短驳连接不充分等，造成公交系统的使用不便利，则人们对私家车的使用和依赖将加大，可能再次引发城市的交通拥堵。六是，应出台一系列道路交通需求管理措施，以控制城市私家车拥有量的过快上涨。七是，在TOD的规划设计中，项目所涉及的居民、业主、机构必须共同参与，在听取各方面的意见建议基础上进行项目的建设实施。三、分析与建议浦东作为中国城市区域发展的先行区，除了具有以上中国城市在应用T

35、OD上的共性特点外，也有自身的差异性，本部分针对浦东TOD应用的特点，提出一些原则性的建议，并期望能对其他类似区域有所参考。正如前面分析的，中国城市在区级层面，以进入“大区制”时代，无论是大中城市普遍出现的“县市改区”，还是直辖市和特大城市设立的或扩容后的新区、特区等，都是呈现城郊一体大尺度空间的区级建制特点。浦东与南汇合并后，新浦东1200多平方公里的空间内，一方面需要公共交通系统的完善和应用，以解决新空间格局下大郊区发展的新问题；同时，需要破解原有空间内公共交通体系积累下来的老问题。（一）从东西差异到南北差异：新浦东空间格局变动与轨道交通导向的郊区开发原浦东在城郊差距上主要表现为东西差距，

36、以陆家嘴金融贸易区为核心的中心城区在浦东成立前由于跨江而至，而城市配套较为完善，经济商业中心也位于此，而新开发的张江、外高桥、金桥等相对于陆家嘴而言，都位于浦东版图的东侧，为拉动东西联系，二号线以及后来开通的六号线都成为了连接东西、拉近城郊的重要通道。而新浦东的成立，其空间形态上主要表现为南北差异，尽管新浦东在空间整合采取了“7+1”的形式，通过同类功能区域的飞地型整合以强化南北合作，但是在具体操作过程中，由于大尺度空间的交通联系不甚便利，也需要在快速公共交通系统完善基础上发挥其南北合作的资源整合效应。目前，浦东规划建设中的11号线南段和18号线以及浦东铁路等都为缩小南北差异构建了快速公交系统

37、。图5：轨道交通11号线南段示意图（二）从被动的产城配套到主动的产城融合：TOD理念的先行浦东开发20年，在城郊面貌大为改观的同时，也存在社会发展滞后于经济发展、城市功能滞后于产业功能、生活功能滞后于生产功能的“三个滞后”。这其中，与对已有轨交站点的多功能开发不足有一定关系。在前面论述中，我们也分析过，包括2号线张江的金科路、广兰路以及6号线外高桥保税区北站、南站等站点周围的多功能土地开发还不明显，这一方面造成了每天单向的大容量客流以及开发区存在的商气、人气不足现象。据了解，张江开发区管委会已规划在这金科和广兰路站进行一定体量的商业开发，综合保税区管委会也规划在5.74平方公里森兰以及轨交站点

38、周边建设高能级的商业配套项目。从原浦东这一发展历程给我们的启示是，在未来新浦东南部的轨交通车后，其站点周围应及早谋划，按照TOD理念，在轨交站点周围规划建设一批集商业、居住（包括政府保障性住房，例如在临港新城站周边）、办公、餐饮、娱乐于一体的综合性项目，以主动推进产城融合，解决可能出现的单向大容量客流造成的轨道低效利用，以及郊区开发区和新城、新市镇可能出现的商气、人气不足。此外，交通站点的P+R（停车换乘）停车场的设计和建设需要强化，公交站点与周边住宅区的短驳交通也应该完善，也避免出现“黑车”横行等带来的城市管理问题。在原南汇的次区域公共交通规划中，可适当引入BRT作为解决次区域快速公共交通不

39、足的问题，例如在临港新城与惠南镇、航头镇、新场镇之间的建立快速巴士交通。以上TOD理念的应用，最终的目的也在于大力加快浦东郊区的城市化进程，缩小浦东的南北差距，实现区域的均衡整体发展。（三）从政府投入为主到多机构合作：建立“溢价回收”机制公共交通系统建设由于其公益性，所以在运营中收益非常有限，尽管公交的市场化改革证明可能造成服务质量下降、价格上涨、不利于民生问题解决等弊端。然而，公交，尤其是轨道交通建设带来的短期内成本与收益不对等的情况，一方面可能抑制本该上马的轨交工程的建设速度和质量，一方面如果由公共财政投入的轨交建设产生的大量收益被一些私人开发商通过住宅建设等获得，造成一种不公平。据统计，到2015年，我国19个城市规划建设总长2100公里的轨道交通，其投资总额高达8000亿元。如这笔庞大的支出都由地方政府财政负责，则压力巨大。我们可以根据中国国情，以及各个城市特点，尝试性的引入溢价回收的理念，借鉴东京和香港“地铁+物业”的轨道交通开发机制，加快轨道交通的规划建设，形成城市轨交系统建设运行的良性循环。对于浦东而言，可以利用陆家嘴金融中心优势，以及综合配套改革试点区的政策，在确定某一国有控股企业作为轨道建设的主题，通过吸引社会资金、土地“招拍挂”制度的改革等方式，建立具有浦东特点的“溢价回收”或“溢价归公”机制。15