工程总承包管理办法解读与风险防范.pptx

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1、工程总承包管理办法解读工程总承包项目法律风险防范第一部分工程总承包管理办法解读一、起草背景、过程二、管理办法的主要内容三、管理办法条文解读一、起草背景、过程起草背景：（一）政策背景1、中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见（2016.2.6）深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制。2、住建部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市【2016】93号）（2016.5.20）大力推进工程总承包，完善工程总承包管理制度，提升企业工程总承包能力和水平，加强推进工程总承包发展的组织和实施。3、国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发201719号）（2017.

2、2.21）三、完善工程建设组织模式（三）加快推行工程总承包。装配式建筑原则上应采用工程总承包模式。政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。一、起草背景、过程起草背景：（二）建筑企业身身改革发展的需要（施工总承包向工程总承包转变）。（三）“一带一路”战略和企业走出去发展战略的根本需求。（四）工程总承包现有立法滞后，且各地政策相互冲突。各地方政策文件的规定的主要几大冲突点：（1）工程总承包发包阶段的相关规定冲突（2）工程总承包商的资质要求的相关规定冲突（3）工程总承包联合体投标的相关规定冲突（4）前期设计服务企业能否参加工程总承包的招标的相关规定冲突（5）工程总承包项目的计价方式的相关

3、规定冲突（6）关于工程总承包的再发包的相关规定冲突（五）司法机关对工程总承包纠纷无法可依，认识不一。大多数法院将工程总承包当作施工总承包案件在审理。1、背景、背景资资料料（2016.11.24）江西丰城电厂三期扩建工程位于江西省丰城市西面石上村铜鼓山，总投资额76.7亿元，拟建2台100万千瓦超超临界燃煤机组，两台机组按原计划应于2017年年底、2018年年初分别投产发电。整个项目采用了工程总承包方式发包，由中南电力设计院有限公司担任工程总承包商。一、起草背景、过程起草背景：（六）对起草工程总承包管理办法起重要促进的重要事件为江西丰城电厂事故2、事故情况、事故情况丰电三期扩建工程中包含新建两座

4、高168米、直径135米的双曲线型自然通风冷却塔。2016年6月18日，项目建设由土建施工进入安装阶段。2016年11月24日早晨7时40分许，项目现场发生了冷却塔施工平台整体坍塌的特别重大事故。73名正在平台施工作业的劳务工人，最小23岁、最大53岁，转瞬之间均命丧工程总承包项下的分包施工过程中，另致地面施工人员2人受伤，事故直接经济损失高达10197.2万元。3、深、深层层原因原因2017年9月15日，国家安监总局官网全文发布了国务院江西丰城发电厂“1124”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故调查组的事故调查报告。在报告最后一部分给出七条“事故防范措施建议”，其中有两条涉及工程总承包，分别为：

5、应进应进一步健全法一步健全法规规制度，明确工程制度，明确工程总总承包模式中各方主体的安全承包模式中各方主体的安全职责职责夯夯实实企企业业安全生安全生产产基基础础，提高工程，提高工程总总承包安全管理水平承包安全管理水平这这两条都直指当前的工程两条都直指当前的工程总总承包法承包法规规制度尚存在缺陷，不适制度尚存在缺陷，不适应应相关承包模相关承包模式迅猛式迅猛发发展的展的趋势趋势，亟待制定和修，亟待制定和修订订。4、事故教、事故教训训事故发生后，依法追究刑事责任31人，党纪处理48人，对河北亿能公司、中南电力设计院、上海斯耐迪公司分别给予吊销施工总承包资质、安全生产许可证及2000万、2000万、1

6、000万的罚款。江西丰城江西丰城电电厂厂11.24坍塌特坍塌特别别重大事故暴露了国家重大事故暴露了国家层层面工程面工程总总承包立法滞后承包立法滞后的的问题问题，成，成为为了我国工程了我国工程总总承包法承包法规规制度日臻完善制度日臻完善过过程中的重要事件。程中的重要事件。一、起草背景、过程起草过程：2017年7月25日：住建部市场监管司设计处、中国石油和化工勘察设计协会召开房屋建筑市政行业工程总承包专题研究启动会，会上确定由建纬律师事务所负责起草房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法。2017年7月26日：建纬所组建管理办法的起草课题组，有工程专业资格的律师共57人参加。2017年9月4日：课

7、题组完成了房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法（草案）的起草工作，草案共九章七十一条，条款、释义、依据部分共118000多字。2017年9月23日：中华全国律师建房委在九江召开专题会议，对管理办法进行讨论修订。2017年11月7日：住建部“进一步推进房屋建筑、市政行业工程总承包研究课题”专家组成员在北京召开统稿会，对管理办法（草案进行讨论修订。一、起草背景、过程起草过程：2017年12月6日：住建部“进一步推进房屋建筑、市政行业工程总承包研究课题”专家组成员在北京召开统稿会，对管理办法（草案进行讨论修订。2017年12月17日、21日：经和住建部市场司设计处沟通讨论，先后修订完善。2017

8、年12月26日：住建部住建部印印发发工程工程总总承包管理承包管理办办法征求意法征求意见见稿。稿。2019年5月10日：住建部、国家住建部、国家发发改委改委印印发发工程工程总总承包管理承包管理办办法征求意法征求意见见稿。稿。住建部、国家住建部、国家发发改委改委印印发发房屋建筑和市政基房屋建筑和市政基础设础设施施项项目工程目工程总总承包管理承包管理办办法法。工程总承包管理办法共四章二十八条，包括了总则、工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施、附则四部分，核心部分为工程总承包发包与承包和工程总承包项目的实施，分别从工程总承包方式的适用项目、发包阶段和条件、发包方式、招标文件编制、工程总承包单

9、位条件、投标文件编制期限、评标委员会组成、发承包双方的风险分担、合同价格形式、工程总承包单位的组织机构和项目管理、工程总承包项目经理条件、质量安全工期保修责任、法律责任等角度进行了规范。管理办法反映了目前工程总承包市场关注的热点问题，统一并规范了政府主管机关对工程总承包项目的监督管理，将成为我国今后推行工程总承包模式和继续深化工程总承包立法的最重要依据之一。二、管理二、管理办办法的主要内容法的主要内容二、管理二、管理办办法的主要内容法的主要内容第一条（制定目的、依据）第一条（制定目的、依据）第二条（适用范第二条（适用范围围）第三条（工程第三条（工程总总承包的定承包的定义义）第四条（基本原第四条

10、（基本原则则）第五条（第五条（监监督管理部督管理部门门）第一章第一章总则总则第六条（工程第六条（工程总总承包方式的适用承包方式的适用项项目）目）第七条（第七条（发发包包阶阶段和条件）段和条件）第八条（第八条（发发包方式）包方式）第九条（招第九条（招标标文件文件编编制）制）第十条（工程第十条（工程总总承包承包单单位条件一）位条件一）第十一条（工程第十一条（工程总总承包承包单单位条件二）位条件二）第十二条（鼓励取得相第十二条（鼓励取得相应类别应类别施工、施工、设计资质设计资质）第十三条（投第十三条（投标标文件文件编编制期限）制期限）第十四条（第十四条（评标评标委委员员会会组组成）成）第十五条（第十

11、五条（发发承包的承包的风险风险分担）分担）第十六条（合同价格形式）第十六条（合同价格形式）二、管理二、管理办办法的主要内容法的主要内容第二章第二章工程工程总总承包承包项项目的目的发发包和承包包和承包二、管理二、管理办办法的主要内容法的主要内容第十七条（建第十七条（建设单设单位的位的项项目管理）目管理）第十八条（工程第十八条（工程总总承包承包单单位的位的组织组织机构）机构）第十九条（工程第十九条（工程总总承包承包单单位的管理）位的管理）第二十条（工程第二十条（工程总总承包承包项项目目经经理条件）理条件）第二十一条（工程第二十一条（工程总总承包承包单单位的分包方式）位的分包方式）第二十二条（第二十

12、二条（质质量量责责任）任）第二十三条（安全第二十三条（安全责责任）任）第二十四条（工期第二十四条（工期责责任）任）第二十五条（保修第二十五条（保修责责任）任）第二十六条（按要求第二十六条（按要求实实施施项项目建目建设设）第二十七条（法律第二十七条（法律责责任）任）第三章第三章工程工程总总承包承包项项目目实实施施二、管理二、管理办办法的主要内容法的主要内容第二十八条（第二十八条（实实施日期）施日期）第四章附第四章附则则三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第三条本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全

13、、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读关于工程总承包的法律法规政策规定建筑法第二十四条第二款规定：建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或多项发包给一个工程总承包单位.合同法第二百七十二条第一款规定：发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工总承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程肢解成若干部分发包给几个承包人。建设工程质量管理条例第二十六条第三款规定：建设工程实行总承包的，总承包单位

14、应当对全部建设工程质量负责；建设工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项实行总承包的，总承包单位应当对其承包的建设工程或者采购的设备的质量负责。关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市【2003】30号关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市【2016】93号）建设项目工程总承包管理规范（GB/T50358-2017）（2018年1月1日起实施）三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读根据上述规定，工程总承包方式包括：（1）设计采购施工（EPC，Engineering-Procurement-Construction）总承包/交钥匙总承包，是指工程总承包企业按照合同约定

15、，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。交钥匙总承包是设计采购施工总承包业务和责任的延伸，最终是向业主提交一个满足使用功能、具备施工条件的工程项目。（2）设计-施工总承包（D-B，Design-Build)设计-施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。（3）设计-采购总承包（E-P）（4）采购-施工总承包（P-C)关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见（建市【2003】30号）中也明确规定了上述方式。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读工程总承包的内

16、容中为什么未包含勘察阶段？第四条工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。（1）体现了管理办法总则第四条“基本原则”中的“合理分担风险”原则。勘察阶段工作成果对于项目可行性和工程造价具有决定性的影响，可以说是“牵一发而动全身”。由于勘察阶段未包含在工程总承包的范围之内，总包人面临的不合理风险、不确定风险大幅度降低：一方面，发包人提供勘察资料是发包的前提，降低了固定总价难以确定的风险。无论是发包人、总包人还是分包人，在进行工程造价计算的时候有了科学的定量依据，从而有利于避免上述京津高速公路案例

17、在工程施工过程中发现未明地质情况从而导致突破总价的情况，总包人的资金风险得以降低。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读工程总承包的内容中为什么未包含勘察阶段？（1）体现了管理办法总则第四条“基本原则”中的“合理分担风险”原则。另一方面，勘察阶段导致的风险更多地由发包人承担，合理地降低了承包人的不可预见风险。基于勘察工作本身的局限及工作人员的可能疏漏，在施工过程中发现勘察阶段未勘明的情况并不罕见，正是因为对应阶段的勘察成果由发包人提供，错勘、漏勘所导致的工期延误和造价增加也将由发包人承担。对此，管理办法在总则之外的条款同样进行了呼应，其第13条“发承包的风险分担”第2款规定：“建设单位承担的

18、主要风险一般包括：（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；”。由此可见，工程总承包定义明确不包含勘察阶段，正体现了管理办法总则第4条“基本原则”中的“合理分担风险”原则。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读工程总承包的内容中为什么未包含勘察阶段？（2)体现了管理办法总则第四条“基本原则”中的“保证工程质量和安全”原则。当前，在我国的工程建设过程中“抢工期”的意识根深蒂固，这对工程的质量和安全造成了极大的隐患。以“2016.11.24”丰城电厂三期工程特别重大坍塌事故为例，2016年9月13日，丰电三期工程曾举行“协力奋战100天”动员大会，工程负责人在会上表示，要强化施工现场工

19、作调度，施工单位要增加人员、设备投入，抢抓晴好天气，加快施工进度。2016年11月24日早晨7时40分许，项目现场即发生冷却塔施工平台整体坍塌的特别重大事故。事故发生后，国务院组织了相关调查，调查结果显示事故发生的直接原因是由于该项目野蛮施工，盲目追求施工速度，把212天工期缩短为108天。“抢工期”的危害之大由此显而易见。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读工程总承包的内容中为什么未包含勘察阶段？（2)体现了管理办法总则第四条“基本原则”中的“保证工程质量和安全”原则。现实当中，不光是施工阶段，勘察阶段也成了抢工期的对象，这都是违反法律法规强制性规定和国家标准强制性条文的：建设工程质量管

20、理条例第五条规定：“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。”建设工程勘察设计管理条例第四条规定：“从事建设工程勘察、设计活动，应当坚持先勘察、后设计、再施工的原则。”岩土工程勘察规范(GB50021-2017)第1.0.3条也规定：“各项建设工程在设计和施工之前，必须按基本建设程序进行岩土工程勘察。”三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读工程总承包的内容中为什么未包含勘察阶段？（2)体现了管理办法总则第四条“基本原则”中的“保证工程质量和安全”原则。然而，如果将勘察阶段纳入到工程总承包的范围，在工期压力下难免总包人会出现不进行勘查工作、只进行部分阶段勘

21、察工作、只进行部分位置勘察工作、“边勘察、边设计、边施工”等违法违规的行为。因此，工程总承包模式未将勘察阶段纳入也是基于管理办法总则第四条“基本原则”中的“保证工程质量和安全”原则，这既保护了发包人、总包人和分包人的权益，也维护了整个社会的公共利益。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第六条建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。征求意见稿中明确：装配式建筑原则上采用工程总承包方式。鼓励政府投资项目采用工程总承包方式。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第七条建设单位应当在发包前完成。采用工程总承

22、包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。根据上述规定，三类项目不同的发包要求:企业投资项目：核准或备案后发包；企业投资项目，企业投资项目核准和备案管理条例第二条对其定义为“企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目”。一般的政府投资项目：初步设计审批后发包；简化程序的政府投资项目：投资决策审批后发包。政府投资项目，政府投资条例第九条对其定义为“政府采取直接投资方式、资本金

23、注入方式投资的项目”。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读审批、核准、备案的相关规定：国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）确定审批、核准、备案相区别的项目投资审批制度。预算法政府投资条例中央预算内直接投资项目管理办法国家发展改革委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知企业投资项目核准和备案管理条例企业投资项目核准和备案管理办法企业投资项目事中事后监管办法三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第八条建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应

24、当采用招标的方式选择工程总承包单位。1、国务院关于必须招标的工程项目规定的批复（国函201856号）（2018.3.8）2、国家发展和改革委员会令（第16号）（2018.3.27）必须招标的工程项目规定已经国务院批准，现予公布，自2018年6月1日起施行。3、国家发展改革委关于印发必须招标的基础）2、国家发展和改革委员会令（第16号）（2018.3.27设施和公用事业项目范围规定的通知必须招标的工程项目规定发改法规规2018现予公号，（2018.6.6月1日起施行。已经国务院批准，843布自2018年6）三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读必必须须招招标标的的项项目目全部或者部分使用国有资

25、金投资或者国家融资的项目（控股或主导地位）（200万以上，占比10%以上）；使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目；不属于上述1.2所列情形的下列项目1.煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；2.铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；3.电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；4.防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；5.城市轨道交通等城建项目。123三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第九条建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，主要包括以下内容：（一）投标人须知；（二）评标办法和标准；（三）拟

26、签订合同的主要条款；（四）发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；（六）投标文件格式；（七）要求投标人提交的其他材料。建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。三、管理三

27、、管理办办法条文解法条文解读读第十三条建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。第十四条评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。中华人民共和国招标投标法中华人民共和国招标投标法实施条例各省市地方规定三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第十条工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承

28、包业绩。设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。第十二条鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。注管理办法规定，工程总承包单位的资质以双资质为基本要求，以联合体为过渡手段，以

29、资质互认为促进方式。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读工程总承包单位应当具有何种资质在管理办法起草过程中一直是个争议问题，主要的观点有二：第一种观点：工程总承包单位仅需具有设计或施工资质之一即可第二种观点：工程总承包单位需同时具有设计及施工双资质第一种观点的优势在于：有利于实现工程总承包行业发展初期的平稳过渡，逐渐培养一批符合工程总承包要求的承包企业。第一种观点的劣势在于：设计与施工本质上分离，融合度不足，难以重分发挥整合优势。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读工程总承包单位应当具有何种资质在管理办法起草过程中一直是个争议问题，主要的观点有二：第一种观点：工程总承包单位仅需具有设计

30、或施工资质之一即可第二种观点：工程总承包单位需同时具有设计及施工双资质第二种观点正好相反，优势在于：工程总承包单位同时具有双资质，可以实现设计、施工深度融合，更易发挥行业上下游联动效应，发挥整合优势，有利于实现工程总承包的目标。劣势在于：我国工程总承包市场还处于发展阶段，同时具有设计施工资质的单位并不多，而采用工程总承包模式的项目又往往规模较大，同时具有相适应的设计、施工资质的企业较少，如果要求工程总承包单位同时具有双资质，极易造成工程总承包市场的寡头化，少数企业占领了大量资源，不利于工程总承包市场的整体发展。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读两种观点均有合理性，并无明显的高低差异，原征

31、求意见稿采用的是第一种观点。但现正式稿采用的并非第二种观点，而是两个观点的融合：以深度融合作为基本要求，并合理考虑行业发展；即以双资质为基本要求，体现工程总承包设计施工深度融合的基调；同时允许联合体承包且配合资质互认制度，作为目前工程总承包市场初步阶段的过渡手段，使得目前单资质企业亦可以有条件的参与工程总承包，保证充分的市场竞争及行业有序发展。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读联合体承包可以在短时间内实现设计、施工一体化，但其弊端在于，设计、施工依然由两家企业完成，信息沟通及项目管理必然还存在一定隔阂，且两家单位虽然对外一体，但对内依然存在竞争关系，例如工期的扯皮、工程量的调配、工程价款

32、的分配等根本矛盾，无法彻底融合为一体，无法彻底发挥工程总承包行业联动的优势。因此，联合体承包仅是为了加快工程总承包的发展，基于目前市场环境体制下的过渡手段，方便单资质企业进入工程总承包市场，但绝不是工程总承包模式的理想状态，工程总承包模式依然要求企业自身具备真正的双资质，双能力。现阶段，加强与具备相应资质、业绩的施工总承包企业或设计企业联合，争取工程总承包项目；申请相应的工程设计甲级资质或施工总承包一级资质；参与工程总承包项目的企业应当在过渡过程中注重培养自身真正的设计、施工双能力，不能止步于联合体承包。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第十一条工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单

33、位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第十八条工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。第十九条工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第二十条工程总承包项目经理应当具备下列条件：（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注

34、册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第十五条建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。建设单位承担的风险主要包括：（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约

35、定幅度的部分；（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。具体风险分担内容由双方在合同中约定。鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。注意：1、发承包人的风险承担约定原则上不应突破管理办法的限制。2、管理办法规定的风险承担并非必然不可改变，但应当支付相应对价。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第十六条企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的

36、情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。浙江省住房和城乡建设厅于2017年12月8日浙江省工程总承包计价规则（试行）住建部2018.12房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价计量规范（征求意见稿）住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见（建市201693号）“工程总承包项目可以采用总价合同或者”成本加酬金的合同要特别注意控制工程总承包单位关于项目的成本。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读原因在于，工程总承包模式中，承包人掌握了设计权，这实质上相当于发包

37、人将工程规模的控制权过渡给了承包人，如果不对承包人的设计权加以限制，极易导致工程造价的全面失控，因此原则上工程总承包模式需要采用总价合同，以限制承包人的设计权。总价合同要特别注意设计、采购、施工之间的不平衡报价。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读双方当事人可以在合同中约定合同价格调整的条件，通常包括三类：风险条件的发生、不可抗力及发包人要求的变化。（1）在合同约定的由发包人承担的风险发生或不可抗力发生时，由此引起的费用和工期的增加，双方当事人可以按照合同约定的价格调整的方式自行调整合同价格。（2）应当对设计变更进行进一步区分，仅有涉及发包人要求变化的变更可以调整合同价格；反之，则不予调整

38、。工程总承包模式下，承包人的义务是实现合同中的发包人要求，如果发包人提出的变更仅仅是认为承包人的设计不符合合同中发包人要求应当调整，则此类型的变更并未变更合同义务，合同价款不应调整；反之，如果发包人提出的变更已经实质上改变了合同中的发包人要求，那么合同义务已经发生变化，应当调整合同价款。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第九条推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。目前我国通行的工程总承包示范文本的类型有两套：一套是2011年9月7日，由住建部、工商行政管理总局联合发布关于印发建设项目工程总承包合同示范文本（试行）的通知（建市2011139号，下称示范文本）。

39、按照主管部门的管理范围，如施工总承包合同示范文本一样，该示范文本主要适用于市场投资的工程总承包承发包。文本明确了工程总承包是指承包人受发包人委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工（含竣工试验）、试运行等实施阶段，实行全过程或若干阶段的工程承包。目前，该示范文本正由本所接受住建部委托进行修订，即将推出新的工程总承包合同示范文本。另一套是2011年12月20日，国家发展改革委等九部门联合发布了关于印发简明标准施工招标文件和标准设计施工总承包招标文件的通知（发改法规20113018号，下称标准文件）。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第九条推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定

40、的工程总承包合同示范文本。建纬所受住建部建筑市场监管司委托，除了起草管理办法外，还包括了修订与之配套的工程总承包合同示范文本（下称新合同示范文本）。我们拟制新的工程总承包示范文本，不拘泥于仅仅对原来的示范文本的修改，而是参考国际通行的FIDIC黄皮书和银皮书的规定，从而对应不同的项目特点和业主需求，满足企业的迫切需要。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第九条推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。“新合同示范文本”遵循的原则：（1）以我国法律法规政策文件为依据依据建筑法、合同法等法律的规定，参照国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发201719号

41、）、住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见(建市201693号)以及管理办法，将有关工程总承包的核心要旨融入起草内容中。（2）结合国内外工程总承包实践经验结合近两年房屋建筑和市政基础设施工程总承包市场的发展实践，并借鉴水利、化工、电力等行业多年来发展工程总承包的管理经验及国外经验，对合同双方的权利义务、风险分配、发包人管理、计价、索赔、结算等条款进行规范性引导，设置相关条款内容。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第九条推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。“新合同示范文本”遵循的原则：（3）借鉴FIDIC2017版黄皮书/银皮书在我国法律体系

42、下，结合工程领域实践，重点借鉴国际咨询工程师联合会（FdrationlnternationaleDeslngnieursConseils，法文缩写FIDIC，中文翻译“菲迪克”）2017版生产设备和设计施工合同条件（ConditionsofContractforPlantandDesign-Build）（俗称“FIDIC黄皮书”）和2017版设计采购施工(EPC)/交钥匙工程合同条件（ConditionsofContractforEPC/TurnkeyProjects）（俗称“FIDIC银皮书”）。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第九条推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总

43、承包合同示范文本。“新合同示范文本”遵循的原则：（4）以2017版建设工程施工合同为蓝本以住建部2017版建设工程施工合同示范文本（GF-2017-0201）（以下简称“2017版施工合同”）为蓝本，2017版施工合同亦是重点借鉴FIDIC合同条件编写，以2017版施工合同为蓝本意在与FIDIC合同保持一致，同时符合我国工程领域的实践，也便于2017版施工合同作为工程总承包的分包合同与总包合同保持一致并配套使用。（5）以其他相关工程总承包合同为辅助以住建部建设项目工程总承包合同示范文本（试行）（GF-2011-0216）和国家发展改革委等九部委标准设计施工总承包招标文件为辅助参考。三、管理三、

44、管理办办法条文解法条文解读读第九条推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。招标投标法实施条例第十五条第四款规定：编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。对于必须招投标项目，建议参考住建部工程总承包合同示范文本完善合同文本；对于非必须招标项目，建议直接采用住建部工程总承包合同示范文本作为合同条款使用。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第二十一条工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定

45、规模标准的，应当依法招标。是指发包人在工程量清单或预算书中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价、专业工程以及服务工作的金额。招标投标中的暂估价是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第二十条（工程总承包单位的分包一）工程总承包单位根据合同约定或者经建设单位同意，可以将工程总承包项目中的设计或者施工业务分包给具有相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。第二十一条（工程总承包单位的分包二）工程总承包单位仅具有相应设计资质的，应当将工程总承包项目中

46、的施工业务分包给具有相应施工资质的单位；仅具有相应施工资质的，应当将工程总承包项目中的设计业务分包给具有相应设计资质的单位。工程总承包单位自行实施设计的，不得将工程主体部分的设计分包给其他单位；自行实施施工的，不得将工程主体结构的施工分包给其他单位。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定不得分包的内容。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读建筑法第二十九条规定：“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。”住房与城乡建设部关于进一步推进工程

47、总承包发展的若干意见（建市201693号）：“（九）工程总承包项目的分包。工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。”“（十）工程总承包项目严禁转包和违法分包。工程总承包企业应当加强对分包的管理，不得将工程总承包项目转包，也不得将工程总承包项目中设计和施工业务一并或者分别分包给其他单位。”因此，工程总承包单位之间进行专业分包显然是允许的。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读建筑法第二十九条第三款规定：“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单

48、位将其承包的工程再分包。”根据上述条款，当工程总承包单位将设计或施工业务整体分包之后，设计分包商或施工分包商如果再进行分包，是否违反法律规定存在争议。例如：上海市工程总承包试点项目管理办法第十七条规定：“工程总承包企业和再发包承包单位应当自行完成承包工程范围内的主体工作，但可根据合同约定依法将其承包工程范围内的非主体工作分包给具有相应资质的分包单位。”第十八条规定：“再发包承包单位对承包工程进行分包的，应当征得工程总承包企业同意。分包要求应当在招标文件中明确。”浙江省关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见规定：“经工程总承包企业同意，设计、施工企业可以将合同范围内非主体、

49、非关键性工作分包给其他具有相应资质的专业企业完成。”三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第二十二条建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第二十三条建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产

50、法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第二十四条建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。三、管理三、管理办办法条文解法条文解读读第二十五条工