注规考试_城市规划管理与法规精讲讲义.docx

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1、保 存打 印关闭 城市规划管理与法规精讲班第1讲讲义法律和法律规范第一章城乡规划行政法学基础第一节行政法学基本知识 行政法学是一门独立的法学学科，研究对象为行政法，范围比较广。行政法是政府行政管理 和依法行政的主要法律依据，也是我国走上社会主义法制轨道的重要保证。依法行政是城乡 规划管理的一项基本原则。学习行政法学基本知识的目的是推进我国城乡规划管理的科学 化、现代化、法制化。一、法律与法律规范 1、法律的概念法律泛指指国家机关制定并由国家强制力保证实施的行为规范的总称；一般指国家制定和认 可，并由国家强制力实施的的反应统治阶级意志的规范系统。而严格意义上的法律专指指国 家立法机关制定的规范性

2、文件。法律的基本特征：（1）法律是一种行为规则（2）法律是国家制定和认可的（3）法律是通过规定社会关系参加者的权利和义务来确认、保护和发展一定社会关系的，法 律与权利、义务的概念不可分。（4）法律是通过国家强制力来保障的规范。违反了它，就要受到国家的制裁。这是法律规范 区别与其他社会规范和技术规范的重大特点。2、法律规范 法律规范是构成法律整体的基本要素或单位。是指国家制定或认可的、逻辑上周全的，遇有普遍约束力的行为规则；它规定了社会关系参加者在法律形式上的权利和义务，并由国家强 制力作为其实施的保证。 法律规范不同于法律条文。法律条文是法律规范的文字表现形式，是规范性法律文件的构成 要素，但

3、并不是唯一的表现形式。3、法律规范的组成要素法律规范的组成要素和效力一个完整的法律规范必定由3个要素：假定、处理和制裁。 假定是适用规范的必要条件,即实施某种行为可以适用法律规范； 处理是行为规范本身的基本要求,即以权利和义务的形式规定人们应当作什，不能做什么。 制裁是法律规范中规定主体违反法律规定时应当承担何种法律责任、接受何种国家强制措施 的部分。假定、处理和制裁三要素密切联系、缺一不可。否则就不能构成法律规范。、法律规范的效力 法律规范的效力，也成为法律效力，就是法律的约束力。法律效力包括：等级效力和效力范 围。 等级效力：是指法律体系中不同渊源法律形式的法律在规范效力方面的等级差别。一

4、是，法 律效力的等级首先决定于其制定机构在国家机关体系中的地位，制定机关的地位越高，法律 规范效力的等级越高。二是，同一主体制定的法律规范中，按照特定的、更为严格的程序制 定的法律规范，其效力等级高于按照普通程序制定的法律规范，三是，同一制定机关按照相 同的程序就同一领域问题制定了两个以上法律规范时，后来的法律规范的效力高于先前制定 的法律规范，四是，同一主体在某领域既有一般立法又有特殊立法时，特殊立法通常高于一 般性立法。五是，某国家机关授权下级国家机关制定属于自己职能范围内的法律、法规时该 项法律、法规在效力上等同于授权机关自己制定的法律、规范。效力范围：指法律规范的约束力所及的范围，包括

5、时间效力范围、空间效力范围和对人的效 力范围。 时间效力范围：即法律何时生效，何时失效以及是否溯及既往。我国法律一般不溯及既往， 即对法律规范性文件生效以前发生的事实不适用该法律的规定。如有例外，必须说明。 空间效力范围：即地域效力范围，是指从地域范围上确定法律对人、对事的效力。 对人的效力：中国公民在国内一律适用我国法律，在国外，原则上仍然受到中国法律的保 护。在我国的外国公民、无国籍人员以及他们举办的企业组织或社会团体，同样必须遵守我 国的法律，如我国另有规定，则依该法律办理。二、行政法学基础行政法学的概念、作用和调整对象、行政法学的概念、作用和调整对象 概念：行政法是关于行政权利的手语、

6、行使以及对行政权利进行监督的法律规范的总称。行 政法在国家的法律体系中居于仅次于宪法的法律地位。居于各子法之首。 作用：行政法保障了行政政权的有效行使；保障行政相对人的合法权益；促进了民主与法制 的发展。 调整的对象：是行政主体在行使行政职权的过程中产生的特定的社会关系，包括行政关系和 监督行政关系。 行政关系：是在行政主体在实施行政管理的过程中与行政相对人发生的各种社会关系。包 括：行政主体与公民、法人、和其它组织之间的关系；行政主体与其它国家机关之间的关 系。 监督行政关系：是国家权利机关对行政主体的监督关系。包括：国家权利机关与行政主体之 间的监督与被监督的关系，司法机关与行政主体之间的

7、监督与被监督的关系，行政监察机关 与行政主体之间的监督与被监督的关系。、行政法的渊源行政法的渊源行政法的渊源也就是行政法的表现形式。在我国，行政法一般来源于成文法。宪法、法律、 地方性法规、行政法规和行政规章、自治条例和单行条例构成了我国的法律体系，成为我国 行政法的渊源。（）宪法。宪法是我国的根本大法，由全国人民代表大会制定在法律渊源体系中，宪法具 有最高的法律地位和效力，是制定法律的依据。是行政法最根本的渊源。（）法律。由全国人大及其常委会制定，适用全国范围，是制定行政法规范和其它法规、 规章的依据。法律的地位和效力次于宪法，但高于其它国家机关制定的规范性文件。是 行政法最重要的渊源之一。

8、（）行政法规。由国务院制定，适用全国范围，是制定地方性法规、自治条例及规章的依 据。行政法规的效力低于法律，高于地方性法规、规章。行政法规数量大，是行政法的主要 渊源。（）地方性法规。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定，地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。较大的市的地方性法规不得与本省、自治区的地方性法规相 抵触，地方性法规只在本行政区域内有效，其效力高于本级和下级地方政府规章。（）自治法规。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特 点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委 员会批准后生效。自治州、自治县的自治条

9、例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代 表大会常务委员会批准后生效。自治法规只在民族自治机关的管辖区域内有效。在我国的法律渊源中同地方法规具有同等的法律地位。（）行政规章。行政规章分部门规章和地方规章。部门规章由国务院各部门制定，地方规 章由省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市以及经济特区所在 地市人民政府制定。 地方性政府规章作为法律渊源，其数量大大超过地方性法规。但其效率不及其它法律形式。 在我国的司法审判实践中，只具有参考价值。（）有权法律解释。有权法律解释是依法享有法律解释权的特定国家机关对有关法律文件 进行具有法律效力的解释。主要有立法解释、司法解释和行政

10、解释。（）国际条约与协定。由签约国制定，适用于条约和协定涉及国内规定的范围（）其他行政法渊源。包括：中共中央、国务院联合发布的法律文件、行政机关与有关组 织联合发布的文件等。 我国港澳特别行政区使用的法律渊源有其特殊性，只适用于该特别行政区。、行政法的分类行政法的分类（）以行政法的作用为标准，将行政法分为：行政组织法、行政行为法、监督行为法。（）以行政法调整对象的范围为标准，将行政法分为：一般行政法、特别行政法。（）以行政规范的性质为标准，行政法可分为：实体法和程序法。保 存打 印关闭 保 存打 印关闭 城市规划管理与法规精讲班第2讲讲义、行政法的基本原则 行政法的原则：行政合法性原则行政法应

11、当遵循的原则大致可分为三类：一类是政治原则和宪法原则，它规定行政法的发展 方向、道路和根本性质。另一类是一般的行政法原则，即基本原则。位于政治原则和宪法原则之下，产生于行政法并指导所有的行政法律规范。在一类是行政法的特别原则，这类原则 位于基本原则之下，产生于行政法并指导局部行政规范。行政法的基本原则是行政法治原则，它贯穿于行政法关系之中名具有其它原则不可替代的作 用。行政法治原则可以指导行政法的制定、修改、废止工作。行政法治原则有助于人们对 行政法的学习、研究及解释。行政法治原则可以指导行政法的实施，发挥执法者的主观能 动性，防止发生执法误差或执法偏差。行政法治原则可以弥补行政法规范的漏洞，

12、直接作 为行政法适用。 行政法治原则对行政主体的要求可以概括为：依法行政；具体可分为行政合法性原则、行政 合理性原则和行政应急性原则。（）行政合法性原则。行政合法性原则要求行政必须服从法律的基本准则和法制、民主及 人权原则在行政领域的运用和体现。即合法性原则是以法制、民主和人权原则为基础的。行政合法性，指行政主体行使行政权必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。 行政合法性原则的内容包括： ）行政主体合法。行政合法性原则要求主体必须是依法设立的，并应具备相应资格。行政 主体合法是依法行政的基础，也是依法行政必不可少的条件。 ）行政权限合法。行政权限，指行政权力的边界。行政权限合法是指行政主体

13、运用国家行政权力对社会活动进行调整的行为应当有法律依据，应当在法律授权的范围内进行。包括： 时间、空间范围限制；手段、方法限制；权力运用程度限制；目的、动机限制等。超出授权 范围的行政是越权行为，而越权行为是无效行为。 ）行政行为合法。即行政行为依照法律规定的范围、手段、方式、程序进行。行政机关作出对具体行政行为必须以事实为根据，以法律为准绳。 ）行政程序合法。行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序、以及时限的总和。程序合法是实体合法、公正的保障。侵 犯公民的程序权力，同样是为法。程序的作用是有效防范行政权力的专断和滥用，保障行政 机关作出最

14、佳的解决问题的途径，提高公民接受行政决定的能力。严重违反法定程序多的行 政决定是无效的。）其他原则。例如：法律优位原则、法律保留原则等。 强调依法行政并非限制行政活动。现代行政可分为两类： 第一类是对行政相对方的权利和义务产生直接影响的，如明亮、行政处罚、行政强制措施等。这类行政应受到法律的严格制约，可以说“没有法律规范就没有行政”，称之为消极行政。第二类是对行政相对方的权利和义务不产生直接影响的，如行政规划、行政指导、行政 咨询、行政建议、行政政策等。这类行政则要求行政机关在法定的权限内积极作为，称之为 积极行政，或“服务行政”。行政合理性原则（）行政合理性原则。行政合理性原则的出现和运用是

15、行政法的一个重大发展。行政合理 性原则是行政法制原则的另一个重要的组成部分。 行政合理性原则，是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性（公平正义的法律理性）。 合理行政，是指行政主体在合法的前提下，在行政活动中，公正、客观、适度地处理行政事 务。行政合理性原则应该包括： 1）行政的目的和动机合理。行政行为必须出自正当合法的目的；必须出于为人民服务、为公益服务；必须与法律追求的价值取向和国家行政管理的根本目的相一致。2） 行政行为的内容和范围合理。行政权力的行使范围被严格限定在法律的积极明示和消极 默许的范围内，不能滥用和擅自扩大范围。 3）行政的行为和方式合理。行政权特别是行政自由裁量权的行使

16、要符合人之常情。包括符合 事物的客观规律、日常生活常识、人民普遍遵守的准则和一般人的正常理智的判断。 4）行政的手段和措施合理。行政机关在作出行政决定时，特别是作出对行政相对人的利益有 直接关系的行政处罚，面临多种行政手段和措施时，应该按照必要性、适当性和比例性的要 求作出合理选择，则其合理而从之。 合理性原则的产生是基于行政自由裁量权的存在。自由裁量权，是指在法律规定的条件下， 行政机关根据其合理的判断决定作为或不作为以及如何作为的权力。行政机关自由裁量权的 形式有以下几种情况： 1）在法律没有规定限制的条件下，行政机关在不违宪法和法律的前提下，采取必要的措施。2）法律只规定了模糊的标准，而

17、没有规定明确的范围和方式；行政机关根据实际情况，对法 律的合理解释，采取具体措施。 3）法律规定了具体明确的范围和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。 根据社会、经济和文化发展的需要，承认和保护行政自由裁量权是十分必要的。但是也要注 意行政自由裁量权的滥用，应当对其行使加以控制。 合理性原则与合法性原则既有联系又有区别；合法性原则适用于行政法的所有领域，合理性 原则只适用于自由裁量权领域。通常，一个行政行为触犯了合法性原则，就不再追究其合理 性原则；而一个自由裁量行为，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。随着国 家立法进程的推进，原先属于合理性的问题，可能被提升为合法性问题。 一般

18、认为，行政合理性原则的基本内容包括以下几个方面： 1）平等对待。行政主体针对多个相对人实施行政决定时应遵循的规则。行政主体面对多个行 政相对人时，必须一视同仁，不得歧视。行政主体先后面对多个相对人时，对相对人的权利 和义务的设定、变更和消灭，应当与以往同类相对人保持基本一致，除非法律已经改变，对 不同的情况要求区别对待。 2）比例原则。行政权虽然有法律上的依据，但是必须选择使相对人最小的损害方式来行使。 比例原则和平等对待一样，其目的都是为了实现行政决定的公正性和合理性。 3）正常判断。对于行政决定合理与否，难以用一个量化的标准来衡量。只能用大多数人的判 断为合理判断，即舍去高智商和低智商的判

19、断，取两者中间值即为合理判断。 4）没有偏私。行政决定上的内容没有偏私的存在，而且要求在形式上也不能让人们有理由怀 疑可能存在偏私。这就要求行政主体在实施行政决定时不受外部压力的干扰，对所处理之事 没有成见，在作出决定之前，未私自与一方当事人接触过等。 行政合理性和合法性原则是统一的整体，不可偏废一方。合法性原则与合理性原则在行政中 应该保持一致；合法性原则必须讲求“合理性”的度，与合法性原则相协调。行政应急性原则（3）行政应急性原则。也称行政应变性原则，指在某些特殊的紧急情况下，处于国家安全、 社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律依据相抵触的措 施。应急性原则是合

20、法性原则的例外。应急性原则并不排斥任何的法律控制。一般而言，应 急性原则应符合以下条件：1）存在明确无误的紧急危险；2）非法定机关行使了紧急权力，事后由有权机关确认；3）行政机关作出应急行为应受有权机关监督；4）应急权利的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度和范围内。5依法行政依法行政（1）依法行政的含义。依法行政是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的 职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会 事务，依法进行有效管理的活动。依法行政的范围包括：行政立法、行政执法、行政司法和行政监督，都要依照法律进行。依法行政的核心是行政执法。（2）依

21、法行政与依法治国的关系。依法治国就是广大人民群众在共产党的领导下，依照宪法 和法律的规定，通过各种形式参与国家的政治、经济、文化事业管理和社会以事务管理，保 证国家各项工作都能依法进行。使国家各项工作逐步走向法制化、规范化；逐步实现社会主 义民主的制度化、法律化；使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法 和注意力的改变而改变。 依法治国和依法行政的关系是密不可分的，依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依 法监督等内容组成的。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。因为一个国家的 行政管理活动主要是依靠各级人民政府进行的。如果各级行政机关都能依法行使职权，依法 进行管理

22、，这样依法治国就有了基本保证。不坚持依法治国的方略，根本就谈不上依法行 政；没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是实现依法治国的根本保证，也是 依法治国的核心和关键。（3）依法行政的基本要求。 1）合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、 法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法 人和其他组织义务的决定。 2）合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。行使自由裁量权应当符 合法律的目的，排除不相关因素的干扰；所采取的手段应当必要、适当。行政机关可以采用 多种方式实现行政管理的目的，但应当避免

23、采用损害当事人权益的方式。 3）程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐 私外，应当公开；注意听取公民、法人和其组织意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政 相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行行政职责，与行政 相对人存在利害关系时，应当回避。 4）高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效 率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。 5）诚实守信。行政机关发布的行政信息应当全面、准确、真实。非因法定理由并经法定程 序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他法定事

24、 由，需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和法定程序进行，对因此受到财产损 失的行政相对人，应依法给予补偿。 6）权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要有法律、法规赋予其相 应的执法手段。行政机关违法或不正当行使职权，应当承担法律责任，实现权力和责任的统 一。保 存打 印关 闭保 存打 印关闭 城市规划管理与法规精讲班第3讲讲义三、行政法律关系 1行政法律关系的含义行政法律关系的含义行政法律关系，是指经过行政法规范调整的，因实施国家行政权而发生的行政主体与行政相 对方之间、行政主体之间的权利与义务的关系。具体包括：行政主体与行政相对人的直接管理关系、宏观调控关系、服

25、务关系、合作关系、指导关系、行政赔偿关系。国家法律监督机 关与行政相对人对行政主体的监督关系。行政法律关系不同于行政关系。行政关系是行政法调整的对象，而行政法律关系是行政法调 整的结果。行政法并不对所有行政关系作出规定或调整，只调整其主要部分。因此，行政法律关系范围比行政关系小，但内容层次较高。2行政法律关系的要素行政法律关系的要素（1）行政法律关系的主体。行政法律关系的主体，即行政法主体，又称行政法律关系的当事 人，是行政法权利的享有者和行政法义务的承担者。行政法律关系以行政主体为一方当事 人，以相对方为另一方当事人。行政法主体包括所有参与行政法律关系的国家机关和法律授 权的组织等行政主体、

26、国家公务员、行政相对人以及其他组织和个人。 1）行政主体：是指在行政法律关系中享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立 承担实施行政决定所产生相应法律后果的一方主体。行政主体是行政法主体的一部分，行政 主体必定是行政法主体，但行政法主体未必就是行政主体。构成行政主体的要件是：依法成立的组织。该组织是由有权机关依法批准成立；包括行政组织和其他社会组织。具有法定的机构编制、职权与职责，同时必须在法律上拥有独立的行政职权与职责。能以自己的名义对外实施行政行为。能依法独立承担法律后果；包括法律规定的有利的后果和不利的后果。 2）行政相对人。是指在行政法律关系中，不具有或不行使行政权，同行政主体

27、相对应的另一 方当事人。包括外部相对人和内部相对人。 行政相对人在行政法律关系中是不具有行政职责和行政职务身份的一方当事人。是行政主体 具体行政行为所指向的一方当事人，是行政主体管理的对象。是行政管理中被管理的一方当 事人，在行政诉讼中处于原告地位。行政相对人在行政法上享有权利并承担相应的义务。 行政相对人的权利是：行政参与权，包括参加国家行政管理的权利；参与行政程序；了解行政信息等。行政协助权，包括报告权、制止权、扭送权等。行政保护权，行政相对人的人身权和财产权应当获得国家行政的合法、正当、平等的保 护，当行政相对人的人身权和财产权受到不法侵害时，被侵害人有权要求行政机关提供行政 保护，否则

28、有权提出行政诉讼。行政受益权，行政相对人有权依据法律从行政主体那里获得某种利益，如获得行政机关的 奖励等。隐私保密权，行政主体在行政活动中，非经法定程序，不得公开行政相对人的隐私。行政 相对人享有对自己的隐私保密的权利，行政主体有为行政相对人的隐私保密的义务。行政监督权，行政相对人对国家行政工作享有监督权；对行政工作提出批评和建议；对不法工作人员的控告和揭发权；对具体行政行为的申请行政复议和提起行政诉讼的权利。行政赔偿和补偿权，行政主体的行政行为给行政相对人造成了财产损失，行政相对人有权 依据有关法律和法规获得赔偿或补偿。行政法律关系主体的特点： 行政法律关系主体具有恒定性。行政法律关系还具有

29、法定性。即行政法律关系的主体是由法 律规范预先规定的，当事人没有选择的可能性。（2）行政法律关系客体。行政法律关系客体，是指行政法律关系主体的权利和义务所指向的对象或标的。财物、行为和精神财富都可以成为一定法律关系的客体。行政法律关系客体是 行政法律关系主体存在的基础，是行政法律关系的重要组成部分。（3）行政法律关系的内容。行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体所享有的权利和承 担的义务。行政法律关系的内容有如下的特征： 1）行政法律关系内容设定单方面性。这就是说，行政主体享有国家赋予的、以国家强制力为 保障的行政权，其意思表示具有先定力，无须征得相对人的同意。对行政相对人不履行行政 法义务

30、时，行政主体可以运用行政权予以制裁或强制其履行，行政相对人却没有这种权利。 2）行政法律关系内容的法定性。行政法律关系的权利和义务是由行政法律规范预先规定的， 当事人没有自由约定的可能。3）行政主体权利处分的有限性。行政主体的权利就是集合和分配公共利益的权利。它对于相对人而言是权利，对于国家和行政主体而言是职责或义务，是权利和义务、职权和职责的统 一体。行政法的这一特点决定了行政纠纷的不可调解性。（4）行政法律关系的产生、变更和消灭。行政法律关系的产生、变更和消灭以相应的法律规 范的存在为前提条件，以一定的法律事实的出现为直接原因。法律事实通常可以分为法律事 件和法律行为两类： 法律事件：是指

31、能导致一定法律后果而又不以人们的意志为转移的事件。如：洪水、地震 等。这些事件都能在法律上导致一定的权利和义务关系的产生、变更和消灭。 法律行为：是指能够发生法律效力的，根据人们的意志所为的行为。法律行为的产生必须是 出于人们的自觉地作为或不作为；必须是基于当事人的意思而具有外部表现的举动，单纯心 理上的活动不产生法律上的后果；必须是为法律规范所确认，发生法律效力的行为。行政法律关系的产生，是指行政法律规范中规定的权利和义务转变为现实的由行政法主体享 有的权利和承担的义务。行政法律关系的变更，在行政法律关系产生后、消灭前，行政法律关系要素的变更称之为行 政法律关系的变更。如：一方当事人发生了变

32、化或者内容发生了变化，都会使行政法律关系 变更。 行政法律关系的消灭，是指原当事人之间的权利和义务的消灭。如：双方当事人消灭；行政 法律关系主体双方的权利和义务消灭，如：权利和义务使用完毕，或设定的权利和义务的行 为被撤销；行政法律关系客体的消灭；均会导致行政法律关系的消灭。 在行政法律关系中，行政机关居于主导地位，公民、组织处于相对“弱者”的地位。双方权 利、义务不对等。与此相反，在监督行政法律关系中，监督主体通常居于主导地位，行政机 关和公务员只是被监督的对象，公民、组织有权通过监督主体撤销或者变更违法或不当的行 政行为而获得救济。四、行政行为 1行政行为的含义与特征行为的含义与特征行政行

33、为，是指行政主体基于行政职权，为实现行政管理目标，行使公共权力，对外部作出 的具有法律意义的行为。行政行为必须具备以下五个要件： 1）行为主体，即履行国家行政管理职能的法定国家行政机关和法律、法规授权的组织及其工 作人员；2）行为的客体，即行政管理的对象，就是行政行为所指向的相对方；3）行为的内容，即法律、法规、规章规定要求实现的管理任务；4）行为的形式，即行政行为的实施，必须以法定的形式表现出来；5）行为结果，即行政行为的实施，必定要引起一定法律关系的产生、变更和消灭。 行政行为的特征是： 1）从属法律性。行政行为是执行法律的行为，必须有法律的依据。2）裁量性。行政行为的裁量性是由其权力因素

34、的特点决定的。行政机关通过制定行政法规、 规章，发布行政规范性文件，就未来事项作出预见性的规定。其批准、许可、禁止、免除， 通常都涉及行政相对方未来的权利和义务。因此行政行为必须具有较强的自由裁量因素。3）单方意志性。行政行为是行政主体的单方意志性的行为。可以自行作出执行法律的命令或 决定，无须与行政相对人协商或争得对方同意。4）效力先定性。效力先定性是指行政行为一旦作出，在没有被有权机关宣布撤销或变更之 前，无论是合法的还是违法的，对行政主体、行政相对人和其他国家机关都具有约束力，任 何个人或团体都必须服从。 5）强制性。根据行政法的原则，行政主体在行使职能如遇障碍时，在没有其他途径可以克服

35、 的情况下，可以运用其行政权力和手段，或借助其他国家机关的强制手段消除障碍，确保行 政行为的实现。 6）无偿性。行政主体在行使公共权力的过程中，追求的是国家和社会的公共利益，其对公共 利益的集合（如收税）、维护和分配都应该是无偿的。任何乱收费、乱摊派都是不允许的。2行政行为的内容（1）权益的赋予与剥夺。行政行为的内容1）赋予权益，是指赋予行政相对人某种新的法律上的权益；包括法律上的权能和利益。权 能，是能够从事某种活动或行为的一种资格。权利，是能够从事某种活动或要求他人不为（作为）某种行为，或基于权力而得到的利益。 2）剥夺权益，是指行政主体依法剥夺行政相对人已有的某种权益，包括法律上的权能、

36、权力 和利益。一般而言，权益的剥夺只能针对行政相对人的行政违法行为而进行，是行政制裁。 赋予权益的行政行为又称“授益行政行为”；剥夺行政权益的行政行为又称“侵益行政行 为”。（2）义务的设定与免除。 1）设定义务，是指行政主体通过行政行为使行政相对人承担某种作为或者不作为的义务。如接受审计督察，接受纳税决定、拘留决定等。 2）免除义务，指行政相对人原来承担或本应承担的义务的解除，不再要求其履行义务。如免 除某些纳税人纳税义务。与设定义务向比较，免除义务是针对特殊情况而为的。（3）变更法律地位。变更法律地位，是指行政主体通过行政行为对行政相对人原来存在的法 律地位予以改变，表现为原来所承担的义务

37、或享有的权利范围扩大或缩小。（4）法律事实与法律地位的确认。1）确认法律事实，是指行政主体通过行政行为依法对某种行政法律关系有重大影响的事实是 否存在于以确认。如确认违法建设的事实。 2）确认法律地位，是指行政主体通过行政行为依法对某种行政法律关系是否存在和存在的范 围予以确认。如对建设用地的使用权的确认。 总之，行政行为的内容表现为行政主体与行政相对人以及行政相对人与他人之间的行政法律 关系的形成、解除和变更。3行政行为的效力行政行为的效力行政行为的效力，是指行政行为一旦成立，便对行政主体和行政相对人所产生的法律上的效 果和作用，表现为一定的法律约束力与强制力。 确定力。有效成立的行政行为具

38、有不可变更力，即非依法不得随意变更、撤销。行政主体非 依法定理由和程序不得随意变更行为的内容，或者就同一事项重新作出行政行为。行政相对 人不得否认行政行为的内容，随意改变行政行为的内容。要求改变行政行为必须依法提出申 请。 拘束力。行政行为成立后，其内容对行政主体和行政相对人产生的法律上的约束力。对于行 政相对方，必须严格遵守、服从已经生效的行政行为；否则将承担相应的法律后果。对于行 政主体，行政行为未被依法撤销、变更之前，负有执行该行政行为的义务，任何机关或者公 务员不能干预这种执行；都要受到该行政行为的约束。 执行力。行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定的手段，使行政行为的内容得以实现

39、 的效力。当行政相对人不履行法定义务时，行政机关可以依法强制其履行该义务。这种行政 强制执行是行政机关依职权所作的执法行为，不需要事先得到法院的判决。这种执行力又称 “自行执行力”。但是，自行执行力并不是所有的行政行为都必须强制执行，如：行政许可 行为，行政处罚中的警告行为。一般而言，行政行为只是在行政性对方拒不履行义务的情况下，行政行为才需要强制执行。 多数情况下行政行为成立、生效后应立即执行，但并不是都立即执行。也有一些例外情况， 如法律规定的暂缓执行的行为；行政主体不具备强制执行手段，须要申请人民法院强制执行 等。 公定力。行政行为在没有被有权机关宣布违法或无效之前，即使不符合法定条件，

40、仍然视为 有效，并对任何人都具有法律约束力，也就是说，无论合法还是违法，都推定合法有效。保 存打 印关 闭保 存打 印关闭 城市规划管理与法规精讲班第4讲讲义4行政行为的成立与合法要件行政行为的成立与合法要件行政行为生效的前提条件是行政行为的成立。一个行政行为只有具备法定要件，才能有效成 立，才是合法的。一般行政行为的生效规则是：（1）即时生效，行政行为一经作出即具有效力，对相对方立即生效；（2）受领生效，行政行为须为被相对方受领才开始生效。受领，即接受、领会，是指行政机 关须将行政行为告知相对方，为相对方所接受，一般采用送达的方式；（3）告知生效，行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效

41、形式，使对方知悉；（4）附条件生效，行政行为的生效附有一定的期限或一定的条件，在所附期限到来或条件消 除时，行政行为才开始生效。如：行政法规、规章的生效，往往附有一定的期限。 行政行为合法的要件是：（1）主体合法。行政行为的主体必须有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任， 否则行政行为无效。行政主体合法包括行政机关合法、人员合法、委托合法三方面的内容。（2）权限合法。行政主体必须在法定的职权范围内，以一定的权限规则实施行政行为。包 括：行政事项管辖权的限制；行政地域管辖权的限制；时间管辖权的限制；法定手段的限制；法定程度的限制；法律、法规设定条件的限制；委托授权的限制。行政主体只有在上

42、述 法定职权限度内实施行政行为，否则无效。（3）内容合法。是指行政行为中体现的权利和义务，以及对权利、义务的影响与处理都应符 合法律、法规的规定和社会公共利益。对于受法律羁束的行政行为，必须符合法律法规的规 定；对于自由裁量行为，必须符合法定幅度与范围。行政行为的内容应明确、适当，体现公 正合理；必须符合实际，切实可行。（4）程序合法。行政主体在实施行政行为时必须依照法定程序进行，不得违反法定程序，任意作出某种行为。一是要求行政行为性质要与相适应的法定行政程序要求相符合；如：行政 许可程序是申请、审定、核发。二是必须符合程序的一般要求，如：说明身份规则、听取意 见规则等。5行政行为的分类行政行

43、为的分类行政行为分类方法很多，不同的标准可以有不同的分类。在城市规划管理实践中经常遇到的 有下列几种：（1）抽象行政行为与具体行政行为。按照行政行为的对象是否特定为标准划分为抽象行政行 为和具体行政行为。 抽象行政行为，是指特定的行政机关在行使职权的过程中，制定和发布普遍行为准则的行 为；抽象行政行为是能对未来发生约束力，可以反复使用，可以起到约束具体行政行为的作 用的行为。包括：制定法规、规章，发布命令、决定等。编制城市规划也属于抽象行政行为。 抽象行政行为的其核心特征是：行政行为的不确定性或普遍性。抽象行政行为是对某一类人或事具有约束力，且具有后及力，其不仅适用当时的行为或事件，而且适用于

44、以后要发生的 同类行为和事件。抽象行政行为具有普遍性、规范性和强制性的法律特征，并经过起草、征 求意见、审议、修改、通过、签署、发布等一系列程序。抽象行政行为包括：行政立法行为、制定其他规范性文件的行为等。 具体行政行为，是行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件做出影响相对方权益的 具体决定与措施的行为。具体行政行为是将行政法律关系双方的权利和义务内容的具体化， 是在现实基础上的一次性行为。在已有行政法律规范的情况下实施具体行政行为必须遵守法 定规则。具体行政行为的特征是行为对象的特定性与具体化。其内容只涉及某一个人或组织的权益。 具体行政行为一般包括：行政许可与确认行为、行政奖励与给付

45、行为、行政征收行为、行政处罚行为、行政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。（2）内部行政行为与外部行政行为。以行政行为的适用性和效力作用对象的范围作标准，可 以划分为内部行政行为和外部行政行为。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织 管理过程中所作的只对行政组织内部产生的法律效力的行为，如行政处分、行政命令等。外 部行政行为，是指行政主体对社会实施行政管理活动的过程中，针对公民、法人或其他组织 所作出的行政行为，如行政处罚、行政许可等。（3）羁束行政行为与自由裁量行政行为。行政行为以受法律的约束程度为标准，可分为羁束 行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为，是指法律规范对其范围、条

46、件、标准、形 式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。行政主体必须严格依照法律规范的规定进行，没有自行选择、斟酌、裁量的余地，如税务机关征税等。自由裁量行为，是指法律规范仅对行为目的、范围等作了原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留 给行政机关自行选择、决定的行政行为。（4）依职权的行政行为与依申请的行政行为。以行政机关可否主动作出行政行为标准，划分 为依职权的行政行为和依申请的行政行为。行政机关依据法律授予的职权，无须相对方的请 求而主动实施的行政行为，称为依职权的行政行为；如行政处罚等。依申请的行政行为，是 指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为；如颁发营业执

47、照、核发建设工程规划 许可证等。（5）单方行政行为与双方（多方）行政行为。以决定行政行为成立时参与意思表示的当事人 的数目为标准，把行政行为划分为单方行政行为与双方（多方）行政行为。单方行政行为， 是指行政机关单方意思的表示，无须征得相对人同意即可成立的行政行为。如行政处罚、行政监督等。双方行政行为，是指行政机关为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的 行政行为；如行政合同。如果行政关系多方当事人为了一定目的，经协商达成一致而产生法律效果的行政行为称为多方行政行为；又称为“行政协定”或“行政协议”；如行政机关与 群众组织签订的各项协议等。双方行政行为与多方行政行为在性质上没有多大区别。（6）要式行政行为与非要式行政行为。以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，划 分为要式行政行为和非要式，行政行为。要式行政行为，是指必须具备某种法定的形式，或 遵守法定程序才能生效的行政行为。如行政处罚必须以书面形式加盖公章才能生效。如果不 需一定方式和程序，无论采取何种方式都可以成立的行政行为称为非要式行政行为；如公安 机关对醉酒司机采取强制约束的行为。要式行为，就其形式而言是羁束性的要求；而非要式 行政行为属于自由裁量性规定。采取非要式行政行为应受到严格控制，一般在情况紧急或不 影响对方权利的情况下，才能采取。（7）作为行为