论我国环境保护公众参与制度的缺陷与完善.doc

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1、论我国环境保护公众参与制度的缺陷与完善150企韭家天地?理论凝/2g/2论我国环境保护公众参与制度的缺陷与完善胡红玲摘要:本文从环境保护公众参与制度的内涵入手,介绍公众参与制度的应然要求和我国环境保护公众参与制度的实然状态.通过分析实然状态下我国环境保护公众参与制度的缺陷,提出相应的完善建议,以期对我国环境保护公众参与制度的发展尽绵薄之力.关键词:环境保护公众参与制度;应然要求;实然状态;缺陷分析;完善中图分类号:Fl23.16文献标识码:A文章编号:CN431027/F(2(D72一l5l一0l作者:湖南师范大学法学院;湖南,长沙,410081一,环境保护公众参与制度的内涵:有学者认为:环境

2、保护中的公众参与是指在环境保护领域里,公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动,使得该项决策符合广大公民的切身利益.笔者认为,此定义将公众参与的主体仅限于公民,未免过窄,有关的组织和法人也应当包含在内.此外,公众参与环境保护不应仅限于决策活动,也应包括过程参与和事后监督.所以,环境保护领域中的公众参与应指:公民,法人或其他组织依据有关法律法规的规定,参与环境决策,管理和监督,使有关活动符合广大人民的切身利益的行为.公众参与制度则是指有关公众参与环境保护的途径,方式,范围等方面所作的规定的总称.二,环境保护公众参与制度的应然要求:从公众参与环境保护的应然角度而言,公众参与制度

3、的内容纵向应当包括预案参与,过程参与,末端参与,行为参与;预案参与要求综合决策部门或环境保护主管部门在制定环境政策,法规,规划或进行开发建设项目可行性论证时,必须征询公众意见.过程参与是指在各项环境政策,法律,法规规划及建设项目,区域开发等决策的实施过程中,要随时听取公众意见,接受舆论监督.末端参与重点在于环境纠纷的处理要充分听取群众的意见和要求.行为参与是自为性参与.横向则应包括实体机制,如知情机制,表达机制与监督机制的总体,以及诉讼机制和环境结社机制.具体应当包括群众举报制度,信访制度,听证制度,环境影响评价公众参与制度,新闻舆论监督制度等公众参与制度.实体上和程序上均应有相关的法律规定以

4、保障公众参与的实现.三,我国环境保护公众参与制度的实然状态(一)法律依据公民参与环境保护的法律根据包括我国2OO4年宪法的第2条第二款的规定:人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;第4l条对公民监督国家机关和国家机关工作人员作出了相应的规定.此外,环境保护法第6条的规定:一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告,也对我国公民参与环境保护作出了原则性的规定.在各单行法中,20O3年的环境影响评价法第ll条和2l条的规定了专项规划的编制机关和建设单位应当征求有关单位,专家和公众意见的义务.水污染防治法)第五条

5、和环境噪声防治法)第七条规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利.建设项目环境保护管理条例)关于环境影响报告书中,应当由该建设项目所在地单位和居民的意见的规定,是公众参与环境保护的法律依据.其中,对公众参与环境保护规定得最为具体的,当属2006年3月开始实施的环境影响评价公众参与暂行办法).该办法明确了公众参与环评的权利,而且规定了公众参与环评的具体范围,程序,方式和期限,有利于保障公众的环境知情权,有利于调动相关利益方参与的积极性.(二)公众参与现状1.公众的参与意识淡薄.据有关调查资料显示:中国一般的城镇居民当中有44,3%的认为对于环境破坏行为管也没用,9.8%的人认为:由环保部门去管,

6、39.7%的人认为不关自己的事不必管.据此,公众参与环境保护意识之低可见一斑,在当前我国面临严峻的环境污染和破坏的形势下,提高公民的环境保护意识和权利意识已成当务之急.2.公众参与的程度有限.公众参与的主要形式仍然属于政府倡导下的参与,并非公众的自觉行动.公众参与所依赖的环境信息公开和透明度难以得到保障.公众参与所需的基本的环境科学知识,环境法律法规的普及程度太低,导致公众参与受到极大的限制.3.公众参与的范围狭窄.环境保护领域涉及污染防治和资源保护两个方面,相关的单行法数量也不少,却只有环境影响评价领域配备了具体可行的公众参与制度,其他单行法中仅有原则性的规定,即使公众有参与之心,却无参与之

7、途径,公众参与环境保护的范围自然是少之又少了.四,我国环境保护公众参与制度的缺陷分析和完善的建议(一)缺陷分析尽管我国具备一定的有关公众参与的法律规定,并且国家环境保护总局于2O06年出台了具体的,操作性强的环境影响评价公众参与暂行办法,然而从公众参与环境保护的应然要求来说,结合我国公众参与环境保护的现状,我国的公众参与制度仍然存在诸多的不足.从整体而言,则指我国环境保护公众参与制度架构方面的缺陷;具体而言,则指各单项制度或者办法存在的不足.1.我国环境保护公众参与制度架构方面的缺陷(1)宪法中未赋予公民环境权环境权是公民参与环境保护的基本法律基础,没有宪法中的环境权,各项单行法则无法据以制定

8、有关公众参与环境保护的规定.(2)公众参与仅限于环境影响评价在我国环境保护法律法规当中,只有与<环境影响评价法配套的<环境影响评价公众参与暂行办法)oe规定了具体可行的公众参与制度.环境保护的其他单行法如<水污染防治法>和<环境噪声防治法>,仅仅规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利.该类规定只是一种事后救济,不是公众参与的首选.此外,对于公众如何实施检举和控告的权利,则无相关的法律规定.(3)缺乏环境教育作支撑公众参与的基础或前提在于公众具备相应的知识水平.无论是知情权的实现也好,还是提高公众参与意识也好,都离不开环境教育.我国城乡居民似乎还都不太熟悉像

9、生物多样性,土壤破坏,臭氧层破坏这样一些关于生态变迁的项目.在公众对一些常识性的事物都不甚了解的情况下,丝毫谈不上参与环境保护的可能和价值了.2.单行法或相关办法中存在的不足由于我国<环境影响评价法>中关于公众参与的规定存在范围不清晰,途径不明确,程序不具体,方式不确定,公众难以操作的缺陷,国家环境保护总局于2O06年出台了<环境影响评价公众参与暂行办法>.相对于<环境影响评价法>中的规定而言,这已经是巨大的迈进,但仍然存在以下几个方面的不足:(1)未做出公众所提意见的内容应当透明化的要求.笔者认为应当要求有关建设单位或规划部门制作公众意见列表,将所有公众提

10、供的意见均列出来,并一一作出采纳与不采纳的说明,之后还得将此列表公布于众,而不仅仅是附加在待审核环境影响评价书的后面.这样一方面可以避免建设单位对不利于建设项目批准的意见加以删除或剔除的可能性;另一方面又加强了群众的监督力度.(2)对建设单位所在地区的公众参与程度或比率没有明确规定如果一项建设项目征求公众意见的结果只有寥寥可数的几条建议,是没有什么实质意义的.应当对问卷的发放数量,以及以其他形式参与所涉及的公众作出一个量的规定,确保公众参与的程度.第/151(3)无法律责任部分任何法律法规之所以能够得以遵守,关键在于它的强制性.如果一项法律法规仅限于规定义务,却无相应的法律责任来保障义务的实现

11、,该项法律的操作性和执行性就可想而知了.然而环境影响评价公众参与办法中却并未规定相关的法律责任,在遇到违反有关规定的情形下则无计可施.(二)完善的建议1.在宪法中赋予公民环境权宪法中的环境权是公民参与环境保护的法律基础.只有在宪法中明确规定公民的环境权,公民才能据以维护自己的权益,有关主管部门才能得以制定相关的法律法规确保公众环境权益的得到保护和实现.2.各项环境单行法均应配备相应的公众参与制度公众参与环境保护,需有相关的可操作性的法律法规作依据.我国各项环境保护单行法均应像环境影响评价法>那样,配备相应的公众参与办法,使公众和有关部门均有法可依,保障公众真正参与环境保护.3.制定相应的

12、环境教育法律法规要从根本上提高公众的参与意识,非得先提高公民的环境意识和权利意识.公民环境意识和权利意识的提高,得有相应的环境教育机制来实现.因此,制定相应的环境教育法律法规,规定有关行政主管部门开展环境教育的职责,使公众具备基本的环境保护知识和技能势在必行.4.完善<环境影响评价公众参与暂行办法>中的有关规定<环境影响评价公众参与暂行办法>应当规定相关的法律责任,以保障相关规定的有效执行.建设单位所在地区的公众参与程度或比率也需做出明确的规定,保证公众对相关信息的知悉程度.此外,公众的意见应当制作成列表,除了附在待审核环境影响评价书后之外,还应予以公布,增加其透明度和公众监督的力度.参考文献:1汪劲.中国环境法原理M.北京:北京大学出版社,2000.2吕忠梅.环境法新视野M.北京:中国政法大学出版社.2000.3韩德培,陈汉光.环境保护法教程M.第四版北京:法律出版社,2002.4洪大用.我国公众环境保护意识的调查与分析J.中国人口.资源与环境,1997,7(2)5舒冰.论我国环境保护中的公众参与制度J.内蒙古环境保护,2004,第16卷第2期6马戎,郭建如.中国居民在环境意识和环境态度方面的城乡差异J.社会科学战线,2000(1)(责任编辑:谢嵩)