中建基础设施投资项目合规要点解析.pptx

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1、中 建 八 局 合 规 管 理 系 列 李燕2022年6月 上海第一部分第二部分 第三部分 第四部分 第五部分严守底线 践行合规 契约为先 法治至上严守底线 践行合规 契约为先 法治至上第一部分法律l 中华人民共和国政府采购法（2014年修订）l 中华人民共和国政府预算法（2018修正）l 中华人民共和国招标投标法（2017年）行政法规l 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443号）l 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国 办发 201542号）l 中华人民共和国政府采购法实施条例（2015年）l 政府投资条例

2、（2019年）l 中华人民共和国招标投标法实施条例（2019年）l 中华人民共和国预算法实施条例（2020修订）部委规章l 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）l 关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金 2017 92号）l 财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金 2019 10号）l 基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委，2015年）4第二条 在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的 或者采购限额

3、标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。第六条 政府采购应当严格按照批准的预算执行。第二条 政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。中华人民共和国政府采购法实施条例（2015年修订）中华人民共和国政府采购法

4、（2014年修订）5第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地 方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举 借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府

5、及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。第二条 本条例所称政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。第五条 国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。第六条 政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适政府投资条例当采取投资补助、贷款贴息等方式。中华人民共和国政府预算法6严守底线 践行合规 契约为先 法治至上第二部分程序要求 (一）投资合规制度 投资项 目 内部合规的重要依 据5个层级，9个重点文件。8个运营指引一5

6、341 2 8综合开发中国建筑投资管理制度、统计管理制度城镇综合建设投资项目对外长期股权 投资基础设施投资主要集中在这一程序要求 （二）投资项目分类 项目 领域固定资产投资 项目一基础设施 投资项目房建工程 投资项目房地产 投资项目综合建设9程序要求 （三）决策层级 地产开发：中建东孚、山东中建城市发展综合建设：投资公司、局基础部、文旅博览、山东中建城市中建集团 投资项目 决策流程三级审批立项可研投资平台两轮 论证局股份一10几 乎 没 有 投 资 项 目 审 批 权 限程序要求 （三）决策层级 局审批权限一11严控底线风险 拒绝“带病”履约l联控底线管理前置审批l明确增加签约限制范围触碰其中

7、一项限制性规定 即便中标也不签约n 触碰局市场部门的营销立项底线，未经前置审批程序通过的；n 属于局机关职能部门特殊审批事项（如以房抵债、非现金支付、垫资等）未经相关前置审批程序通过的；n 合同风险条款涉及“三重一大”未经决策审批通过的；n 同一建设单位或其所属母集团、实际控制人由于资信问题导致我局存在 停缓建项目超过2个或重大风险债权超过1000万元且拖欠时间超过三年；或与我局存在诉讼标的累计大于1亿元的未结案件的。实体要求（四）签约合规二12定 性战略、区域、合法合规回购担保、合作、运营、退出定 量项目收益、项目规模、施工占比4.年化投资收益率 10%的项目5.建安费占比 70%的项目6.

8、普通房建项目1.投资区域外的项目2.一般公共预算收入60亿项目3.总投资20亿元的项目实体要求中建集团投资项目实体要求局 投 资 六 不 投二13 二 实体要求 （一）整体要求 u新拓展投资预算额度不足、不符合财务管控指标的单位不得申报投资项目。u满足区域化管理要求u严禁围标、串标、陪标，严防联合体“合作式”腐败。我方与外部单位合作开展的投资项目应同股同权，我方不得先行出资，也不得代替外部单位出资。u除系统内国有绝对控股单位之间外，不得以股权代持方式开展投资项目.u我方与外部单位合作开展的投资项目，如需我方提供的各类保函（或保证金），原则上不得超过我方合作 比例。特殊情况一事一议。u使用股份公

9、司资质开展投资项目的，建安工程费原则上不低于20亿元、月（季）进度款支付比例不低于 80%。u不得以“明股实债”形式开展政府与社会资本合作（PPP）项目。不得开展属于地方政府隐性债务的投资 项目。u境内项目年自有资金财务内部收益率不得低于5年期国债利率u境外项目年自有资金财务内部收益率不得低于投资所在国10年期国债利率且不得低于项目加权平均资金成 本。14核心布局区域上海延伸布局区域辽宁、江苏、浙江、山 东、广东、四川、重庆点状布局城市合肥、南宁、西安实体要求 （二）区域要求 二15不并表原则上我方不得作为牵头方，不得提供投标保函（或保证金）、建设期的履约保函（或保证金）、运营维护期的履约保函

10、（或保证金）/维护保函（或保证金）、移交维修保函（或保证金）等，不得承担项目融资责任 项目主要投资人为实体公司（非金融企业、PPP项目不得为政府融资平台公司）项目主要投资人与其他投资人的资本金已筹措到位，且已履行合法、完备的内部决策程序我方不作为牵头方且不对项目主要投资人和其他投资人投资承担连带责任，不为其投资本金和收益承担兜底责任 我方投入本金（资金）及回报的退出计划和路径明确项目竣工后，我方退出时间原则上不超过10年基础设施项目投资带动自施部分建安费不低于我方投资额5倍且不低于5亿元；房建项目投资带动自施部分建安费不低于我方投资额8倍且不低于5亿元。实体要求 （三）基本标准 融投资带动总承

11、包项目2.合作标准1.投资带动标准lll l l l l二16u 项目符合国家PPP相关法律法规及政策规定要求。u 项目属于政府负有提供义务的公共服务领域，不属于商业地产开发或招商引资。u 项目通过物有所值评价和财政承受能力论证且方法和程序符合规定。u 对外合作且我方股权比例较小的项目，原则上我方不得作为牵头方，不得提供保函等，不得承担融资责任。如必须提供，不得超过股权比例。如外部合作单位为运营单位时，则应在投标前签订协议，约定项目运营和绩效考核责任。u 项目采购方式符合国家相关法律法规及规范性文件要求。u 项目纳入政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目储备清单。u 政府出具承诺文件或在

12、PPP合同中约定，将项目政府付费资金或可行性缺口补助资金纳入年度财政预算、按预算法要求 报同级或以上人大批准并按规定纳入中长期财政规划。u 项目PPP实施方案获得政府批准。实体要求 （三）基本标准 PPP项目项目所在地区的地方政府（签约主体）上年度经人大审议通过的本级一般公共预算收入应不少于35亿元。1.区域标准2.模式合法合规二17基础设施PPP项目不低于15%房建工程PPP项目不低于12%政府付费和可行性缺口补助类项目在不考虑绩效考核影响的情况下，项目年投资各方财务内部收益率不低于12%且年自有资金财 务内部收益率不低于6%。在考虑绩效考核风险、绩效考核结果降一档的情况下，项目年投资各方财

13、务内部收益率不低于 10%且年自有资金财务内部收益率不低于5%。使用者付费类项目在不考虑绩效考核影响的情况下，项目年投资各方财务内部收益率不低于12%且年自有资金财 务内部收益率不低于7%。考虑绩效考核风险、绩效考核结果降一档的情况下，项目年投资各方财务内部收益率不低于 11%且年自有资金财务内部收益率不低于6%。施工利润率内部收益率实体要求 （三）基本标准 PPP项目3.收益标准二nnnn1811大类 72项责任追究情形集团管控方面（5项）风险管理方面（6项）购销管理方面（8项）工程建设方面（8项）资金管理方面（7项）投资并购方面（10项）改组改制方面（7项）境外经营方面（6项）固定资产投资

14、方面（8项）转让产权、上市公司股权、资产等方面（6项）责任追究范围中央企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职 责致使发生本办法第七条至第十七条所列情形，造成国有资产损失或其 他严重不良后果的，应当追究相应责任。违规后果 中央企业违规经营投资责任追究实施办法（1）责任追究情形2 0 1 8 年 国 资 委 3 7 号 令三19n 未按规定履行决策和审批程序，或未经授权和超越授权投标；n 违反规定，无合理商业理由以低于成本的报价中标；n 未按规定履行决策和审批程序，擅自签订或变更合同；n 擅自变更工程设计、建设内容和追加投资等。n 未按规定进行可行性研究或风险分析；n 未按规定对合同标

15、的进行调查论证或风险分析；违规后果 中央企业违规经营投资责任追究实施办法（2）建筑业相关违规行为乱作为不作为建筑企业密切相关违规投资经营行为三20违规经营投资 责任处理方式组织处理：包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。扣减薪酬：扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回其他中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等。禁入限制：五年直至终身不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员。纪律处分：由相应的纪检监察机构查处。移送国家监察机关或司法机关处理：依据国家有关法律规定，移送国家监察机关或司法机关查处。违规经营 投资责任直接责任：

16、相关人员在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他严重不良后果起决定性直接作用时应当承担的责任。主管责任：相关人员在其直接主管（分管）工作职责范 围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资 产损失或其他严重不良后果应当承担的责任。领导责任：企业主要负责人在其工作职责范围内，违反规定，未履行或未正确履行职责，对造成的资产损失或其他严重不良后果应当承担的责任。违规后果 中央企业违规经营投资责任追究实施办法（3）责任种类与处理方式三21违规后果 中央企业违规经营投资责任追究实施办法违反法律法规和相关纪律规 定的，移送纪 检监察机构或 司法机关处理（4）责任等

17、级划分直接责任人和主管责任人直接责任人和主管责任人直接责任人和主管责任人组织处理、扣减薪酬、禁入限制扣减年度100%的绩效年薪及其他组织处理、扣减薪酬、禁入限制 扣减年度70%-100%的绩效年薪组织处理、扣减薪酬扣减年度50%-100%的绩效年薪组织处理、扣减年薪扣减年度30%-70%的绩效年薪组织处理、扣减薪酬扣减年度50%以下的绩效年薪500万元以上（含500 万元）5000万元以下领导责任人领导责任人5000万元以上（含 5000万元）一般损失 较大资产损失重大资产损失三500万元以下22 综合建设项目逾期回款金额*亿元 地产项目取证未售货值*亿元未批先投 越权决策 突破决策属违规经营

18、投资责任追究范围违规后果回款周期长回款与运营考核挂钩项目体量大运营期回款抓手少资金投入多建设期无回款违规投资经营责任投资项目违规承揽回款风险大一季度三+23=严守底线 践行合规 契约为先 法治至上第三部分第九条 政府投资项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。第十条 除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称在线 平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。第十一条 投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规

19、划、产业政策等，从下 列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定：（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；（三）初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当 在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。决策手续政府投资条例（2019年修订）一25规划、土地指标、立项及其

20、批复、工可研及批复、初设、环评报告、三证实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、入库国有资产审批、评估手续第二条第（二）项存在下列情形之一的项目，不得入库：（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目 未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（2017年）决策手续发改委条线财政部条线其他一26决策手续一27第二十条 政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。

21、国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。建设用地规划许可证 国有土地使用权证 建设工程规划许可证 建筑工程施工许可证实施手续政府投资条例（2019年修订）二28违规后果融资障碍回款障碍工期延后二29严守底线 践行合规 契约为先 法治至上第四部分政府信用政府金融机构平台公司项目1项目2项目3政府投资、建设、移交回购社会资本直投政府 项目PPP之前是怎么做项目的？一金融 机构收费还贷、土储政府借款财政31发债要省级政府审批且有额度限制PPP作为地方唯一合法融资方式，模式推出之初，有很多变形操作，变相增加隐形负债43号文是个分水岭 （一）政府可用的融

22、资方式Plan BPPPPlan A发债国发(2014)43号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见PPP最本质的特征：不能成 为地方政府负债/隐性负债。遏制地方 政府负债二322017年底开始，财政部接连发文对PPP项 目进行清理、整 改n 关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金 2017 92号）n 政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金 2019 10号）n 政府投资条例（2019年7月1日生效）43号文是个分水岭 （一）政府可用的融资方式审批手续政府负债项目类型回报模式全方位规范要求二33 二 43号文是个分水岭 （二）PPP项目的合

23、规要求1.项目类型 政府投资条例第三条 政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重 大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目 等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP 模式实施的情形。核心看非PPP项 目部分是否需要财政补贴34关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目

24、库管理的通知下列情形不满足PPP项目入库标准：n通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的解读：强调只要涉及政府付费，都要绩效挂钩，使用者付费的除外，从而避免固定政府的支出责任。n政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的注释：避免将政府付费后移，增加后届政府负担，强调支付需平滑。此前实践中不少前低后高的付费做法，尤其是过于不平均的，应避免。n 项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。注释：过去不少建设成本是不参与考核的，这是92号文的新规定，最低不得少于3

25、0%。43号文是个分水岭 （二）PPP项目的合规要求2.回报机制合规二35 二 43号文是个分水岭 （二）PPP项目的合规要求3.政府负债合规 关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知n 未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；n 采用建设-移交（BT）方式实施的；n 违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的；n 包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；n 政府向社会资本承诺固定收益回报的；n 政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；n 存在其他违法违规举债担保行为的。注释：注释：

26、此条是此前多个文件反复规定的，即避免增加政府负债，避免政府兜底，即保本保息。严禁使PPP项目构成违法违规举债担保36政府信用 ,X金融机构!平台公司自主经营项目1项目2项目3政府财政政府 社会资本政府借款限定用途、额度收费还贷、土储金融机构、移交投资、直投政府 项目PPP 额度受限、程序繁杂、社会资本回款风险突显发 债 省级审批、额度受限后PPP时代三37F+EPC模式 ABO模式 EPC+O模式 EOD模式.43号文是个分水岭 （三）其他合作模式核心在于是否构成地方政府隐性负债一38严守底线 践行合规 契约为先 法治至上第五部分对政府融资没有限制性要求 不存在隐性负债的说法政府负债合规分析

27、（一）背景分析政府地方政府可用融资方式受限倒逼隐性负债产 生Plan BPPPPlan A发债国发(2014)43号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见遏制地方 政府负债一40政府隐性债务 是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：n 国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；n 政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过 约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务 的棚改政府购买方服务等。n 中共中央国务院关于防范化解地方政

28、府隐性债务风险的意见（中发 2018 27号文）n 地方政府隐性债务问责办法（中办发 201846号文）政府负债合规分析 （二）什么是隐性负债二41n 地方政府以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。n 事业单位以教育、等社会公益设施进行抵押融资。n 地方政府以文件、纪要、批示等形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。n 只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台，以财政性资金、国有资产抵 （质）押或作为偿债来源进行融资。n 地方政府承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。n 地方政府将公益性资产、储备土地注入融资平

29、台公司。n 地方政府虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。案例：2018 年4月，经广西壮族自治区桂林市人民政府同意，桂林市教育局同意桂林中学向银行融资解决新校 区建设资金，并承诺以财政资金偿还贷款本金及利息。截至2018 年 8月底，形成以财政资金偿还的政府隐性债 务1.92 亿元。政府负债合规分析 （三）主要呈现形式 1 利用企事业单位等违规举债二42n 地方政府利用借贷资金出资设立各类投资基金。n 设立政府出资的各类投资基金时，承诺回购社会资本方的投资本金，承担社会资本方的投资本金损失n 设立政府出资的各类投资基金时，承诺最低收益。n 设立政府出资的各类投资基金

30、时，额外附加条款变相举债。案例：（浙江）全省产业基金投资业务专项审计调查情况。审计发现的主要问题：3.产业基金投资方式不 合规，存在资金出借和“名股实债”问题。主要是违规出借产业基金或表面为股权投资、实质是债权投资，存 在较大法律风险。一是9个市县将产业基金出借，涉及金额6.81亿元，如海宁市产业基金海宁东方天力创新产业 投资合伙企业出借给自然人祁某1.21亿元。二是省本级和15个市县的部分子基金存在“名股实债”方式投资，如湖州市吴兴区设立政府产业子基金时违规同意国信证券股份有限公司按每年收取8.03%固定收益的方式出资 持股。由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股

31、权投资等市场化方式，引导 社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。政府负债合规分析 （三）主要呈现形式 2 不规范的政府投资基金政府投资基金暂行管理办法二43n 将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工 程作为政府购买服务项目。n 将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前 期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。n 将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。n 将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购

32、买服务范围。n 把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据，或年度预算未安排资金即实施政府购买服务。n 利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件 的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。其实就是政府先走预算，然后掏钱买服 务。政府负债合规分析 （三）主要呈现形式 3 伪政府购买服务政府购买服务管理办法（暂行）（财综 2014 96号）违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限二44案例：2017年7 月和9月，余杭区所属部门与相关单位签订农居房整治、道路修缮及建筑

33、物拆除等内容的政府购买 服务协议合同，协议金额52.78亿元，协议约定购买服务资金纳入财政预算。截至2018 年 6月底，杭州市余 杭区通过政府购买服务形成政府隐性债务40.07 亿元。2017年6月，在财政部发文明确要求不得将建筑物新建、改建、扩建及其相关建设工程作为政府购买服务项 目的情况下，西夏区违规与项 目承建企业签署兴泾镇回乡风情特色小镇城镇化工程项 目政府购买服务协议，并承诺将19.65亿元购买服务价款纳入银川市财政预算，形成政府隐性债务。n 2017年6月之后棚改成为政府购买服务模式隐性债务的主要来源n 国务院87号文限制将工程款纳入政府购买服务范围，但是给棚改和易地扶贫留了口子

34、，棚改就成了金融机构唯一能够 继续以政府购买服务名义向地方政府公益项目提供融资的途径.n 棚改项目存在泛化倾向，一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题，扩大棚改适用范围，将一般项目“包装”为棚改项目，变相举债。政府负债合规分析 （三）主要呈现形式 3 伪政府购买服务二45n 地方政府对项目商业风险承担无限责任。n 通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的。n 地方政府承诺回购社会资本方的投资本金或承担社会资本方的投资本金损失。n 地方政府向社会资本方承诺最低收益。n 地方政府通过相关合同额外附加条款变相举债。n 将未按规定转型的融资平台公司作为社会

35、资本方的。n 采用建设-移交（BT）方式实施的PPP项目。案例：（湖南省）重点对4个市本级和12个县市区政府性债务实施了专项审计调查。审计发现，2015年以来，市 县政府性债务增长较快、隐性债务占比较高，其主要问题：一是通过不规范的政府购买服务、PPP项 目举债。有的市县将工程项 目或将工程项 目与服务打捆，作为政府购买服务项 目，且约定保底承诺；有的市县签订不真实的政府购买服务合同，协助融资平台公司融资；有的市县PPP项 目中包含了政府保底条款、社会资本 方不参与项 目的实际运营。政府负债合规分析 （三）主要呈现形式 4 伪PPP项目二46第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则

36、编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的 方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的 限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能 用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。n 地方政府

37、或其所属部门通过贷款、借款、集资等方式，直接举借政府债务n 地方政府或其所属部门通过不规范的土地、收费权等抵押贷款举债。n 由政府违规对外出具承诺函担保函等形成或有债务。2017 年8 月至 2018年 8月，陕西省咸阳高新技术产业开发区管理委员会通过签订借款合同的方式分别从 咸阳高科建设开发有限责任公司、咸阳高新保障性住房建设有限公司借款3.88 亿元、7.53亿元，用于基础设 施建设等。截至2018 年 8月底，共计形成以财政资金偿还的政府隐性债务11.41 亿元政府负债合规分析 （三）主要呈现形式 5 在法定限额外直接举借的债务中华人民共和国预算法（2018修正）二47n 第九十四条 各

38、级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者 在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除 的处分。n 第九十六条 本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定 的，依照其规定。n 第三十三条 有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：（一）政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；（二）未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；（三）转移、侵占、挪用政府投资资金。中华人民共和国预算法（2018修正）违规后果政府投资条例（2019年）三48严守底线 践行合规契约为先 法 治 至 上