南水北调中线水源区水污染防治及水土保持建设的生态补偿.doc

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1、第二届生态补偿机制建设勾政策设计高级研讨会#南水北调中线水源区水污染防治及水土保持建设的生态补偿 胡林1#张晓辉任静2崔建宇1(I中国农业大学资濂与环境学院，2国务院南水北调办公室）摘要：南水北调中线水源区为了保证“一江清水入库，一库清水北送”的目标，水污染防治及生态环境保 护面临着紧迫的任务。环境保护目标和社会、经济发展之间存在很大矛盾。建立生态补偿制度有助于实 现功能区因保护生态环境而牺牲经济发展的机会成本和额外环境保护成本的补偿。本文通过公平与效 率、理论与可行等方面的分析指出，在我国现有的条件下，南水北调中线水源区水污染防治及水土保持 建设中的生态补偿，应以中央和地方各级政府的财政补偿

2、起主导作用。补偿方式包括中央一般财政转移 支付和中央及地方政府的专项财政转移支付。关键词政府主导型生态补偿丹江口水库水污染防治水土保持1南水北调中线水源区水污染防治及水土保持概况南水北调是我国水资源调整的一项战略性基础:丨:程。中线工程总干渠从河南省淅川县丹江口水库取 水，经南阳、平顶山、许昌，在郑州附近穿越黄河,沿焦作、鹤壁、安阳进入河北邯郸、石家庄、保定到北 京玉渊潭，最后分别调入北京、天津等城市。总干渠全艮1 246km,全线封闭输水，其供水B标主要是为 渠道沿线大中城市特别娃京沣地区的丄业生产和焐比生活提供安全和洁净的X业用水和生活用水。远期 设计年调水总规模约为130亿立方米。闵此，

3、对水源区的供水水质和水量均提出了很高的耍求。1.1水源区水环境特征和水污染防治现状丹江口水库水源上游控制区主耍涉及河南、湖北、陕西3省。该区域既是国家南水北调的水源区和 江汉平原的重点饮用水源保护区，又足於江中上游重点水土保持区，还是全国重点生态环境建设区域。该 区域交通较闭塞、经济不发达，工业污染源较少，相对丁周边经济发达地区而言，其生态环境处于较好状态。 据水质监测资料，丹江口水库的水源虽有轻度污染，但水库现状总体水质良好。丹江口水庳陶岔(中线工 程渠首)断面水质，各项指标均达地面I类水质标准，其他各断面，除高猛酸钾指数符合地面H类水质标准 外，其他各项指标均达地面I类水质标准，可以满足各

4、类用水的需要。水源区水污染产生的根本原W在于丹江口水厍库湾和小支流水域污染源汇入及面源污染。由于工业 和生活污水、废水的排入，库湾神定河、远河、浪河和老灌河等入厍支流，入库水质较差，一般为IV类，有的 为V类水。其他支流水质也受到不同程度的污染，一般为丨IIIV类水。在湖北铕境内有污染源汇入的支流 有7条，湖北锊境内入库污染来s库周陨两县、陨县、十堰市、丹江口坝上4县市的工业和生活污水以 及降雨冲出的面源污染。河南省穿越淅川、两峡2座县城的老鹳河，水质污染严重。其主耍污染源来G 2县的化.丨:、制药、造纸、冶金等丄矿企业。1.2水源及周边地区植被及水土保持现状(1丹江口水库库区周围的生态环境比

5、较脆弱。库区及上游流域区植被毁损严重,区内水土流失加剧。*作者简介：胡林，中国农业大学资源与环境学院教授，博丨:生导师.主要从車环境设计及污染物防治及资源化利用的 研究及教学通讯作者：hulin 第-届生态补偿机制建设1 j政策设H高级研讨会20世纪50、60年代，为支援国家“三线”建设，仅在十堰市境内的丹江口库区周围砍伐森林面积就达22.3万 hm2,森林覆盖率由70%降至35.14 %丹江口水库上游流域区内森林覆盖率低，涵养水源功能不足该地 区地处伏牛山腹地，区位闭塞，农业生产力水平低下，经济发展主要依赖于对自然资源的掠夺性开发。仅靠 自身的发展和经济积累，没有能力对生态进行有效的保护和治

6、理由于植被毁损严重导致水土流失，生 态环境不断恶化,给库区带来严重危害。水土流失总面积从建国初期的20%上升到60%，面积达1.44万 km2。仅河南宵境内水土流失面积已达3 230.72 km2，占总土地面积的53.9 %，年平均水土流失1185万吨。 水土流失导致泥沙填淤库底，降低有效库容与水源调节能力，缩短丹江口水库的使用寿命。L3移民问题对生态环境的影响丹江口水库一期工程淹没十堰市良田2_02万hm2,山林2.99万hm2,搬迁、移民7.1万户，33.58万人。 人平补偿近900元，为全国最低水平，73%的移民被迫后靠安置，为求生存，一些后靠安置的移民只得靠毁 林开荒度日，导致大面积植

7、被毁损。据南水北调中线一期工程可行性研究总报告工程建设征地移民规 划设计，丹江口水库大琐加高按170米正常蓄水位，线下及影响区人口 22.35万人，其中农村人口 20.15 万人，加上淹地不淹房需搬迁人口，到规划水平年，预计需动迁人口更多。由此引发的环境容景超载问 题，如不能通过经济发展予以解决,则有可能会迫使移民长期滞留或返迁库区，开荒毁林的势头将难以扼制， 对水源保护和生态环境保护造成巨大压力。2南水北调中线水源区环境保护目标和社会经济发展之间的矛盾2.1南水北调中线水源区水质及环境保护目标丹江口库区的环境保护要求确保南水北调中线一期工程通水前实现丹江口水库水质稳定达到丨I类， 汉江干流畨

8、界断面水质达到II类亩接汇入水库的各主要支流水质不低于III类；到2010年，削减污染 物排放MCOD9.6万吨/年，氨氮0.39万吨/年。在水土流失治理区的25个县，使水土流失治理程度达到 30-40%，小流域减蚀率达到6070%以上，林草覆盖度增加1520%。推进水源保护和水污染防治， 是确保“一江清水”入库和“一库清水”北送的关键，也是南水北调中线工程成功的前提条件。耍达到上述 耍求，丹江口库区必须加大水污染防治和水土保持力度，确保水源地水质长期稳定达标，当地人比稳定 致富，才能发挥南水北调丨:程的综合效益。22环境保护目标和当地社会经济发展之间的矛盾为配合南水北调中线丄程建设，需耍严格

9、控制库区人口增长和基本建设，需要大力开展水土保持、水污染防治和生态保护n作，但环境保护B标和当地社会经济发展之间存在诸多矛盾。方面库区企业污染治理、水土保持、生态林业建设、农业面源污染防治等需要大量而长期的投入， 另一方面库区各县市区社会经济发展乂相对落后，财力有限。丹江口库区是贫困人口集中的地区，郧县、郧西县、丹江口市和淅川县均为国家扶贫.丨:作重点县， 贫凼面较大。2005,丹江口库区城镇居比可支配收入为7200元，低于全国平均丨0493元的水平。农村 居民人均纯收入为2263元，低T全国平均3255元的水平。一方面相对落后的社会经济现状使当地人W廹切要求加快发展，缩小差距；另一方面南水北

10、调中线 水源区的特殊性必然限制一些产业的发展。丹江口水库上游流域区内的工业企业主要是资源开采碉和资 源消耗型，技术含M低，治污能力差，是该流域区的主要污染源。若任其发展，将严重威胁丹江口水痄水质安 全。一方面丹江口库区亟需调整产业发展路子，加快从传统X业经济转向生态经济的转变，尽早适应南 水北调的总体耍求；另一方面，库区不少企业还存在企业规模小，技术水平低，设备产品老化，整体竞 争力不强等一系列问题。B前，库区是典型的“二、三、一”产业结构模式，第二产业山据很大比重。为 确保库区水质，丹江a库区加强了城市丨:业“三废”和农业面源污染治理，己经关停了一批严重污染企业。 未来还将关停一批污染严重企

11、业，限期治理一批Jt点污染企业，永久性禁止高污染企业。这既增人了该 区域选杼招商项H的局限性，也提高了新上项B的投资成本。此外，随着东风公司总部的迁移，丹江口 水痄火坝加高后以调水为主、发电M大幅度减少。以汽车、高耗能、高排放为主的库区X业经济面临重 创，结构调整任务艰巨在农业和林业上，一方面要求改变传统耕作方式，加强水土保持，减少面源污 染，大力开展生态林业建设；另一方面，丹江口水库大坝加高将进一步淹没库区平坦肥沃的耕园地，产 业发展空间受限，生态移民增加，生态环境受破坏的威胁増大，要解决以上面临的诸多问题，促进社会、经济和生态环境保护的可持续协调发展，需要国家和地方 政府采取更大力度的政策

12、措施，财政上给予更大力度的倾斜和扶持。3南水北调中线水源区水污染防治及水土保持生态补偿3.1生态补偿的概念和补偿范围建立生态补偿制度有助于实现功能区因保护生态环境而牺牲经济发展的机会成本和额外环境保护成 本的补偿。生态补偿问题己经成为社会广泛关注和学术研究的热点。在国务院关于落实科学发展观加强环境 保护的决定以及五”规划纲要中都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。为了建立促进生态保护 和建设的长效机制，国家提出了“按照谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿的原则，加快建立 生态补偿机制生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度 安排。机会成本法是被普

13、遍认可、可行性较高的确定补偿标准的方法。从理论上讲，政府在确定补偿时应 考虑两个因素：一是对預外的生态保护或水污染防治项目建设成本的补偿，即库区及上游地区闪完成国 家给予他们水源保护和生态环境保护的特殊耍求而额外投入的水源保护和生态建设的成本。主耍包括上 游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、城乡垃圾处理建 设等项目的投资；二是对“发展机会成本”的弥补，主要包括移民安置的投入及该地区因为保护水源和生 态环境而限制产业发展所造成的机会损失的补偿。丹江口水库及上游流域区地处特殊位置，国家对该区 域水污染项目及水源涵养植被开发约束更为严格，库区及上游地区因此部分

14、或完全丧失了勾其他地区一 样享有的平等的发展权利，国家应该对这种发展权利的机会丧失进行补偿。3.2补偿机制选择一政府主导的财政转移支付在流域生态补偿机制方面，国内外尝试过二种模式：中央财政转移支付的强制性模式、流域资源优 化配置的市场化模式以及流域区际生态补偿的准市场模式。南水北调中线水源区水污染防泊及水土保持生态补偿而言，笔者认为，在我国R前的国情条件下， 应建立政府主导型的生态补偿机制，以中央和地方各级政府为主导，在现有的法律框架下，根据水污染 防治和生态环境保护特定的B标，经过充分调研，在协调各方利益的前提下，预先规定补偿范围，补偿 标准，按一定的程序，由对流域生态保护的受损者直接或间接

15、给予经济补偿和政策支持。其中，机会成 本的补偿主要由中央一般财政转移支付予以补偿，而额外成本的补偿主要应由中央和地方政府的专项財 政转移支付予以补偿，市场机制的补偿仅是探索性、辅助性的。接受补偿的主体与提供补偿的主体耍有“环境责任目标协议”的契约。33政府主导的财政转移支付补偿机制的探讨3.3.丨政府主导的财政转移支付的生态补偿机制的必然性政府主导的生态补偿机制在现阶段其必然性。这是由我国的特殊国情和生态补偿机制的特殊性质决 定的。筲先，自然生态环境本身具有的公共物品属性,使得每个人都倾向于无偿占有和使用它，这时只有公 共权利的代表一一政府能够出面规制对公共物品的无序占有和使用。其次，生态补偿

16、是一个复杂的系统 工程涉及中央政府与地方政府之间、政府与企业及个人之间、水源保护区生态服务贡献者与K游受益 者之间错综复杂的利益关系。既然生态补偿以经济手段为主调节相关者利益关系，在生态补偿市场机制 存在难以突破的技术障碍的情况下，对生态效益的提供者、受益者的划分，以及确定补偿标准等问题上， 不同的利益者就会有不同的看法和争议，这是正常的。另外，生态补偿是否能够成功实施还涉及受益者 的补偿意愿和支付能力的问題。针对错综复杂的利益关系，只有政府能够制定法规，建立能够被广泛遵守 的公共物品利用规则。再次，由于生态资源环境产生的外部经济性很难通过市场机制来内化，在很难用明 确产权或互相协商的“市场”

17、方法解决时，只有依靠政府进行规制，才能解决外部经济性内部化的问题。水资源保护和生态环境建设是投资规模大、建设周期长的基础工程。因此，私人资本一般都不愿意涉 足这一领域。这就需要政府在这方面动用公共资金大量介入美国政府采取保护性退耕政策、我国的退 耕还林政策、三北防护林工程、三江源保护X程等国内外的生态补偿的成功案例表明，中央的资金扶持 是这些生态工程实施和取得成效的最关键因素。3.3.2公平与效率、理论与可操作性的协调政府主导的生态补偿机制很好地协调了公平与效率、理论与可操作性之间的矛盾。尽管B前中央确立了“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的补偿原则，但涉及到具体补 偿行为时，确定生

18、态效益的提供者、受益者，以及确定公认的补偿标准上存在很大困难。由于产权界定不清，存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。现有的生态补偿市场机制有 个难以突破的技术难题，即如何界定生态环境产权，以明确生态效益的提供者和受益者？另外，虽然机 会成本法是被普遍认可、可行性较高的确定补偿标准的方法，但在实际操作中仍然存在困难。发展机会 成本的损失难以确定，付出的额外成本与其应承担的相应成本也不易区分。由于这种不确定性和不易K 分，生态补偿这笔帐就无法算清，生态补偿标准的合理性也就难以取信于所有的利益相关者。而界定生 态服务的提供者和受益者以及机会成本的科学呈化恰恰是理论上确立公平的生态补偿机制的

19、两个重要 前提。以政府为主导的方式确定的补偿标准实际上是中央和地方政府之间、水源保护地和K游用水冈域之 间、水源保护和生态服务贡献者和受益者的补偿意愿和补偿能力各方面博弈后的结果，化解了许多濟在 的丨盾。该种补偿方式直接、主动，可操作性强。体现了相对公平和较高的效率3.3.3对政府主导的生态补偿机制的缺陷和认识当然，政府主导的生态补偿机制也是有其缺陷的。最主要的问题还是在补偿对象、范围、生态服务 贡献者和受益者的划分和补偿标准制定的科学性上。冇人认为，以“项目丨:程”的补偿方式，有政策缺乏K期性和稳定性的弊端。预先规定的补偿方案的 “一刀切”的政策设计，会导致政策实施脱离实际。如在退耕还林补偿

20、中，一些地区导致了“过补偿”现象， 而在另一些地区却楚“低补偿”，有的其至出现“踩空”现象。我国的生态补偿融资渠道主耍有财政转移支 付和专项基金两种方式。财政转移支付中，纵向转移支付占绝对主导地位。而区域之间、流域上下游之 间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。有人认为，这种完全由中央政府买单的方式显然与“受 益者付费”的原则不协调。就我国目前的情况而言，一方面社会经济发展与环境保护存在越来越尖锐的矛盾，环境保护商临紧迫的任 务，另一方面理论上公平的生态补偿方案乂存在诸多法律和技术障碍。在此情况下，两害相权取其轻。 政府主导的生态补偿机制仍然是有效的、适合的方式。这种生态补偿虽然有很多地方尚需完备，但己经发 挥了巨大的社会和生态效益。335