浅淡行政职权滥用的危害与防范措施.doc

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1、浅淡行政职权滥用的危害与防范措施陈顺卓摘要：行政职权是政府各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，并在法律授权范围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强制力量和影响力。现今，我国仍然存在行政职权滥用的现象，本文着眼于研究行政职权滥用的范围界定，行政职权滥用的危害，分析行政职权滥用的成因，探索并提出切实有效的防范措施。关键词：滥用职权 危害后果行政职权 防范措施行政机关行政职权滥用是行政机关权力使用不规范或者被恶意滥用的行为，集中反映于行政职权边界的突破和行政职权行使的随意性。我国行政体制不健全、法律法规不完善、监督体系不规范等是造成行政职权滥用长期以来得不到有效遏制的重要原因，行政职

2、权滥用所带来的危害后果是严重的，不仅损害国家行政机关的公信力和威严，还会侵吞公共财产和蚕食广大人民的合法权益。为此，我国一直致力于打击行政职权滥用行为，刑法第三百九十七条明确规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”一、行政职权滥用的内涵及范围（一）行政职权滥用的定义和性质对于行政职权滥用行为，我国立法并没有做出明确的界定，目前学术界主要有两种观点：一是狭义论认为，滥用行政职权就是滥用自由裁量权；二是广义论认为，滥用行政职权不局限于滥用自由裁量权，还包括羁束裁量权，即行政职

3、权滥用是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不执行或违反法律，制定和发布行政法规，或超出法律授权的范围管理公共事务及解决行政问题的行为或做法，包括其中进行的各种组织、控制、协调、监督等活动。翻阅我国现有的法律法规，可以发现行政职权滥用不仅仅是指滥用自由裁量权。如中华人民共和国食品安全法第九十五条规定：“违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要

4、负责人应当引咎辞职。”中华人民共和国城市规划法第四十三条规定：“城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”中华人民共和国反不正当竞争法第三十一条规定：“监督检查不正当竞争行为的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；不构成犯罪的，给予行政处分。”中华人民共和国审计法第四十九条规定：“审计人员滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；不构成犯罪的，给予行政处分。”诚然，以上均是支持广义论观点的佐证。“行政滥用职权，已被我国的立法和行政法理解确定为行政违法行为之一，从而构成行政审判机关和行政复议机关予

5、以撤销的理由。”可见在理论界把行政职权滥用认定为违法行为。事实上，行政职权滥用从本质上来说更多地涉及到合理性，大前提是行政主体享有职权，只不过是滥用，而“滥用”是胡乱地、过度地使用，但都在职权范围内，从职权来讲，尚没有“超越职权”则不构成违法，只能构成不合理行为。（二）行政职权滥用范围界定在行政职权滥用范围的界定上，我国众多学者也有不同的看法。其中大多数学者认为，行政滥用职权仅仅是在行政机关及其工作人员行使自由裁量权时才会发生；另有部分学者则认为把行政职权滥用等同于滥用行政自由裁量权是不确切的，而应该将羁束裁量权纳入到行政职权滥用的范围中。本人也认为将行政职权滥用仅仅界定为自由裁量权的范围是不

6、太妥当的。首先，行政许可是一类典型的行政羁束行为，行政机关及其工作人员在行使职权时故意拖延给行政相对人带来损失的情况不甚枚举，如果对此不加限制，难以体现行政法保障人权的基本精神；其次，行政羁束行为和行政自由裁量行为其实在某些场合是很难严格区分的，如果仅规定对行使自由裁量行为的职权滥用进行处罚，难免疏漏。比如，行政处罚法第四十八条，“在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”该条款的前一部分是指明行政机关必须依照行政处罚法第三十三条、第三十八条的规定作

7、出行政决定，是羁束裁量权，而对“当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难”的判断又是自由裁量权。在现实的行政执法过程中，很难区分一个水上执法人员对一渔民的错误处罚行为是滥用羁束裁量权或是滥用自由裁量权造成的，如果仅规定执法人员行使自由裁量权的行为进行监督或司法审查，那么执法人员单以其是按照第三十三条、第三十八条严格执法就可以避免法律追究，这样难以令人接受的。所以本人认为滥用行政职权不局限于滥用自由裁量权，还包括羁束裁量权。二、行政职权滥用的表现形式（一）背离法定宗旨违背法定宗旨是指行政主体因受不当动机和目的支配致使行政行为背离法定目标和利益。它由两个要件构成：主观上，行政主体有不正当的动机和目的，或

8、虽无恶意，但因疏忽、过于自信等导致行为目的与法定目的的不一致；客观上，造成了背离法定目的和利益的结果。具体包括：1.行政主体处于私人利益或所属小集团的利益而是行为目的与法定目的不一致；2.行政主体考虑了不相关的因素或没有考虑相关的因素而导致了与法定目标的不一致；3.行政主体的目的虽然是为了公共利益，但不符合法律授予这项权利的目的。（二）故意拖延行政审批时间行政审批是有时效性的，法律法规对行政审批时限作出了明确规定，部分行政机关工作人员为牟取不正当利益，利用行政审批所具有的自由裁量权，不经审核就给予不符合条件的申请者行政许可，或者假以各种借口，故意拖延行政审批时间，甚至百般阻挠，无理由拒绝单位和

9、个人的行政申请，导致行政申请者的合法权益受损，这是行政职权滥用的典型表现形式。（三）行政处罚决定反复不定行政行为反复不定，是行政职权滥用的重要表现形式之一。如某地政府已明确发文禁止燃放烟花爆竹，个别行政机关及其工作人员对与自己有利益关系的人“格外开恩”，甚至当其有违法行为时，也“网开一面”，免予对其作出行政处罚，而对具有同样违法行为的个人则严肃处理。这种作风缥缈的行政行为会让公众捉摸不透，更是严重损害了国家机关的形象和公信力。（四）滥用自由裁量权致使行政行为有失公正国家赋予行政机关自由裁量权的出发点，是为了彰显法律的公平、公正，情节较轻者从轻处罚，情节严重者从重处罚，而滥用自由裁量权的行为恰好

10、与设定自由裁量权的本意背道而驰。某些违法者或犯罪分子为逃脱法律的制裁，不惜厚颜无耻地利用各种手段向执法人员行贿，获取了不正当利益的执法人员则利用自由裁量权，违背法定程序，对违法犯罪分子所造成的严重社会后果视而不见，从轻作出行政处罚。而对于没有投其所好的违法犯罪者，则从重处罚，这种滥用自由裁量权的行为显失法律公正。三、行政职权滥用的危害依法行政是依法治国的重要组成部分。但我国各级政府在行政执法过程中，仍然存在着行政职权滥用的现象，其危害后果是不容忽视的，主要表现在以下三个方面： （一）损害政府公信力依法行政是我国政府在建立法制社会的重要方针，有助于树立良好的政府公信力。政府公信力的树立和凝聚需要

11、一个漫长的过程，而破坏公信力只在旦夕之间，部分思想严重腐化，职业道德操守缺失的行政机关工作人员滥用行政职权，肆意挥霍政府公信力，无疑会造成政府的公信力丧失，公信力一旦受到损害，政府制定的政策和方针就得不到群众的支持，颁布的政令自然难以顺利实施，由此所造成的损失将难以挽回。（二）公众法律信念的淡漠和社会风气的败坏有些领导干部特权意识浓厚，责任意识却甚为淡薄，始终着眼于个人或小集团的利益，置广大人民的根本利益于不顾，滥用行政职权，践踏法律的尊严，把党和人民赋予的权力视为敛财牟利的金钥匙，这种只看到权利，不履行义务的执政方式是极不负责任的，极其可耻的，完全与我国坚持依法行政的执政理念相悖。上有好者，

12、下必甚焉。假如政府机关及其工作人员不依法行政，滥用行政职权，败坏党和国家的法律纲纪，腐败思想横流于社会，何以奢望广大人民群众遵纪守法，其后果可想而知，必然是导致公众法律信念的淡漠和社会风气的败坏。（三）扭曲市场经济和危害社会发展政府是市场经济的指挥棒，当市场经济无法自我调节时，政府的干预可以使市场经济恢复到正常轨道上运行。而行政职权的滥用不仅无法调节市场经济，而且会导致市场经济的扭曲。地方保护主义引起的行政职权滥用，就是最好的例证，地方保护主义破坏了市场公平竞争的规律和法则，这样的后果非但不能促进本地区经济的良好发展，反而会因为失去竞争的压力和动力，随着垄断的加剧，进一步阻碍经济的发展。由于行

13、政职权的滥用，行政腐败行为会严重激化社会矛盾，执政基础易因腐败而削弱，执政能力易因腐败而降低，执政地位易因腐败而动摇，危害社会发展。四、行政职权滥用的成因分析考察我国行政职权滥用行为难以遏制的现状，可看出其原因是多方面的，主要体现在以下四点：（一）行政体制不完善我国现行行政体制一定程度上存在漏洞，给行政职权滥用提供了可乘之机。首先，我国政府在行政管理中实行的是“首长负责制”，这不可避免地赋予了“一把手”过大的权力，少数领导有了权力后独断专行，权力得不到有效的约束和充分的监督。其次，在计划经济向市场经济的转变过程中，“大政府，小社会”的现象不能完全消除，政府部门过多地干预市场经济，而部分地区财政

14、紧缺，使得行政职权与商业利益很容易结合在一起，从而导致行政职权滥用行为的出现。再次，集体领导和集体决策，是社会民主体现，但是过分地强调集体决策，只注重决策过程的民主成分，缺乏严格的合法性、合理性研究，忽略了决策的价值标准和法律标准，由此产生“只要领导班子一致决定的，我们就可以执行”的错误行政观念，给行政职权的滥用提供了温床。最后，过于强调行政管理上的分级，强调一个平面上的统一，这直接导致了目前我国在行政方面的监督职能是上对下的监督，同一平面上的监督形同虚设，而上下级之间的监督，由于信息不对称，难以发挥作用。 （二）监督体系不完善任何权力得不到有效监督，在行使过程中都难免会偏离法律的轨道。我国并

15、没有形成一套系统的、有效的、完善的监督体系。主要表现在以下几个方面：一是人民代表大会的作用不明显，由于部分人大代表政治意识薄弱，没有依法行使手中的合法权利，使得人大被戏称为“橡皮图章”或“举手机关”，造成宪法赋予人大的决策权和监督权得不到有效地落实；二是各行政部门透明度不高，造成信息的不对称，使公众对行政职权的监督面难以扩大；三是公权力的监督制约机制不完善，如纪检监察监督、司法审查、舆论监督等运转不灵；四是行政职权缺乏如听证、专家论证、人大审议批准等严格的程序制度约束；五是投诉举报制度不完善，奖惩不明，知情者不知向何部门举报，举报信被扣压，举报者遭打击报复等均是制约群众监督行政职权行使的绊脚石

16、。（三）相关法律法规不健全法律法规不健全是造成行政职权滥用的又一重要因素，中国向来崇尚成文法，但对行政方面的立法并不完善，合理的法律体制尚未完全建立，制约了对行政权力的有效监督和控制，或许因为行政关系广泛而且变动性大，行政法产生较晚，一些基本原则尚未成熟等原因，难于制定统一法典。法律法规不健全使得行政职权滥用者有空可钻：一是，对弹性法律用语任意作不一致的解释。不一致的解释是指行政主体对不确定的法律概念的解释不符合该向立法的精神和价值目的，不符合社会公认的基本准则，比如对不确定的概念作前后矛盾的解释或者是任意扩大或缩小的解释。法律法规采用弹性用语，意味着授予行政机关一定的解释自由。如果行政机关在

17、解释这些弹性用语时，不根据法律法规的本来目的，以及社会公认的基本准则，就容易造成行政职权滥用。二是，立法对自由裁量权的规定存在严重的不足，有的规定过于概括、抽象没有标明立法意图，有的规定裁量幅度过大，难于把握，从而给滥用自由裁量权与实质性证据标准之间的界限模糊提供了基础。（四）行政机关工作人员素质参差不齐行政机关工作人员的素质决定了依法行政的水平，行政职权的行使者素质不高会引起行政行为偏离法律的轨道或者程序违法，是导致行政职权滥用的重要因素之一。造成行政机关工作人员素质难以提高的原因主要有以下两个方面：一方面，由于行政机关准入门槛过低，工作人员素质难以得到保证。如部分经济发达地区，外来务工人员

18、多而杂，而一线执法人员严重不足，于是大量招聘临时的治安队员代为行使部分执法权，治安队员的薪酬待遇较低，应聘者多是高中以下学历的，法律基础知识匮乏，这就造成了有意识或无意识的行政职权滥用行为。另一方面，法律基础知识和行政业务培训走形式，走过场。行政机关工作人员中有法律专业背景的人少之又少，这就要求行政机关工作人员在工作的同时，不断充实法律知识，不断加强行政业务培训，不断强化依法行政意识。然而，在我国行政机关组织的相关培训和考核大多流于形式，缺乏系统的培训计划和专业的业务指导，在考核中，要么人手一份标准答案，要么开卷考试，导致培训人员失去学习的动力和压力。我国经济社会正处于高速发展阶段，知识的更新

19、步伐日渐加快，如果行政执法人员不努力学习，素质谈何提高，依法行政也将只是一个响亮的口号。五、防范行政职权滥用的措施强化对行政职权的约束，遏止行政职权滥用的行为，全面推进依法行政，实现依法治国的远大目标，已然成为新时期社会主义民主政治发展的需要。要有效制约行政职权滥用行为，须从立法、体制、监督等方面入手，多角度、多层次立体式开展防范工作，不断完善法律体系和监督体系，形成遏制和防范行政职权滥用的制度，坚持以制度管人、管权、管事，构建法制社会和服务型政府。（一）推行行政体制改革和建立服务型政府我国现处于社会主义初级阶段，行政体制难免有不完善之处，要防范行政职权滥用行为，首先得从推进行政体制改革出发，

20、逐步完善行政体制建设，不断转变思想，不断勇于探索，不断深化改革，努力建立适应新时期社会发展需要的服务型政府。防治行政职权滥用，规范行政职权的运行必须结合行政体制的深化改革：一是，约束“一把手”的权力，避免权力过于集中，充分、合理地实行集体领导和集体决策；二是，在市场经济运行中，政府要尽快转换角色，由运动员变成裁判员；三是，明确政府各部门的职责，科学定位，减少不必要的干预，消除“审批经济”、“权力经济”的弊端；四是，借鉴先进国家的成功经验，行政管理向公共管理模式转化，分散行政职权，将政府的有关社会服务管理权让渡给非政府组织承担，逐步建立多元化行政主体。这样推进行政体制改革，从源头上减少、铲除行政

21、职权滥用的机会和土壤。（二）建立健全监督体系目前，我国的行政监督体系主要包括党的监督、人大权力机关监督、司法审查监督和社会舆论监督等多元化监督主体，但分工不明、权限不清，容易导致相互扯皮、互相推诿，在一定程度上造成了对行政职权监督的力不从心。综合现行监督体系的实际，主要从以下几点加强监督：1.加强党的监督。共产党是中国的执政党，依据宪法规定，政府机关公务员以及整个国家政府机关都必须接受中国共产党的领导和监督。因此，加强党对行政机关及其工作人员的监督是十分必要的，主要通过充分发挥纪检部门的监督权，引导行政机关工作人员在行使职权中必须按照党纪办事，并接受党的纪检部门的检查监督。2.强化权力机关的监

22、督。人大权力机关要确实发挥党和社会之间的“桥梁”作用，充分行使党和人民赋予的监督权，敢于监督行政机关在行政职权行使中的行为，尤其要加强对党政“一把手”的权力监督，坚决与行政职权滥用行为抗争到底。针对人大缺乏专门的监督机构来领导工作，监督权力得不到有效发挥的现状，我国可借鉴西方国家的Ombudsman（议会监督救济制度），又称“议会督察专员制”，在权力机关设置专门的机构来监督行政机关及其工作人员的行政行为。3.加强司法机关对行政职权滥用的司法审查。司法机关对政府行政职权使用中的司法审查，可起到一定的监督、把关和纠正作用，主要是通过在行政诉讼中，审查行政主体在行使职权时适用法律是否正确，程序是否合

23、法，有无滥用自由裁量权的情况，如果发现行政主体有滥用行政职权的行为，可用撤销判决和变更判决的司法手段及时纠正行政职权滥用的错误，并追究该行政主体的法律责任。4.引导社会各界的广泛监督。但凡滥用行政职权、徇私舞弊的行为，都不可能被完全隐瞒。因此，拓展社会各界的监督渠道，对打击行政职权滥用行为具有极大的现实意义，目前我国社会的监督主要通过网络、电视、广播、报纸等各种媒介来反映人民群众的意见，对政府机关及其工作人员行使职权进行监督。一方面，可通过增强人民的法制意识和维权意识，来加强人民对行政职权行使的监督。另一方面，社会舆论的监督本身具有公开、及时、影响面广的特点，为此，应在各种媒体上多报道行政机关

24、工作人员行使职权的情况，使公务人员惧怕“通报”、“见报”，如此，行政职权滥用行为的消除将指日可待。（三）健全相关法律法规行政职权滥用行为大多是抓住立法上的漏洞，因此，在健全和完善立法体制和立法程序的同时，要对行政职权进行合理的分工和明确的定位，规范行政职权及其职责范围，在内容上做到明细清楚和具有操作性，从而克服立法上的缺陷，有效预防行政职权滥用。例如，在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量权涉及的各种不同事实情节，明确法律概念，细化法律规则，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准,从而制约行政主体的裁量余地，增强行政

25、相对人的法律预期和法律法规的可操作性，促进法律普遍正义向具体正义的有效转化。同时还必须确立法律的权威性。法律的权威和效力是至高无上的，任何行政违法者都将无一例外地接受法律的制裁。因此制定较完善的行政程序法应更早提上日程。现代行政法律体系一般由行政实体法、行政诉讼法、行政程序法三部分组成。行政实体法从某种意义上说仅仅是行政机关用来实施管理的法，而不是用来管理行政机关的法。单凭行政实体法并不能真正有效地防止行政机关滥用职权，行政诉讼法虽然以监督制约行政权力为宗旨，但是局限性是显而易见的：它必须以侵害结果的产生为代价，只能限于对滥用职权已构成的错误进行订正，而在及时预防其发生方面是鞭长莫及的。因此制

26、定完善的行政程序法是防止行政滥用职权的关键。因为行政程序法作为规范行政行为法，是一种预设于行政体系内部的放错纠错机制，对于滥用职权可以起到防患于未然的作用，它在程序规范约束行政机关的同时，也就相应保护了公民及法人的合法权利。（四）提高行政机关工作人员素质导致行政职权滥用的一大重要因素是我国行政机关工作人员素质良莠不齐，行政机关人员素质不高所引起的一系列问题，与我国正在进行的现代化建设不相适应，亟待解决。为此，应当努力加强行政机关队伍建设，严格行政机关工作人员的选拔、培训和考核制度，同时进一步提高行政机关工作人员素质，通过培训、学习典型事例、树立优秀榜样等形式，加强法律知识和业务理论培训，促进广

27、大行政机关工作人员提高思想觉悟，强化依法行政意识，牢固树立“权为民用，情为民系，利为民谋”的正确观念。1.严格行政机关工作人员的选拔制度。自2006年起我国施行中华人民共和国公务员法，在公务员选拔和任用上作出了明确的规定。要提高行政机关工作人员素质，就必须提高行政机关的准入门槛，在继续坚持“凡进必考”的原则下，大量地录用具有高素质的专业人才，并在招考中着重考察法律知识和道德操守。2.建立规范、统一的培训体系。在组织部门的统筹下，以法律知识、行政业务、职业道德等作为培训重点，形成一套科学的、系统的、有针对性的培训体系。3.执行严格的考核制度。加强行政机关工作人员的岗中考核，对法律知识不过关，行政

28、业务水平过低，职业道德严重失范、滑坡者，坚决予以调离岗位或辞退。（五）改革行政机关薪酬制度针对我国发达地区和贫困地区行政机关工作人员收入水平差距甚大的情况，可通过实行公务人员薪酬制度改革，缩小各地区间公务人员的收入水平，同时适当提高国家公务人员薪酬待遇，加大对行政职权滥用行为的处罚力度，以提高行政职权滥用行为的犯罪成本，有效减少行政职权滥用行为的出现。防范和治理行政职权滥用行为是一项长期而艰巨的任务，在促进行政体制改革，完善法律法规体系，建立健全监督机制，加强执法队伍建设的同时，需要进一步加强行政机关及其工作人员依法行政意识，弘扬法治精神，推进依法治国，提高广大人民的法制意识和维权意识，引导公众广泛参与行政职权行使的监督，共同建设民主法制社会。参考文献1胡建淼.行政违法问题探究M.法律出版社,2000,(291):452-453.2周佑勇.裁量基准的正当性问题研究.中国法学,2007,(6).3曾一鸣.略论行政滥用职权.法制与社会,2008,(1).4段逸超.行政滥用职权琐议.河北法学,2004,(4).5牛睿.论行政职权的滥用与制约监督.辽宁行政学院学报,2003,(5).- 9 -