论公用企业与反垄断法豁免制度.doc

《论公用企业与反垄断法豁免制度.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论公用企业与反垄断法豁免制度.doc（20页珍藏版）》请在沃文网上搜索。

1、论公用企业与反垄断法豁免制度摘要公用企业是公用事业的经营者，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低不仅直接关系到公众的生活，而且是现代工业发展不可或缺的重要条件，事关国民经济的安全与稳定，因而各国在处理公用企业问题上都非常慎重。基于自然垄断的经济学理论，公用企业过去在长期都属于反垄断法豁免领域，国家允许其采用垄断方式经营。但随着时代的发展，传统模式的弊端日益突显，世界各国都对公用企业法律规制模式进行了反思。基于此，本文在介绍何为公用企业的基础上，阐述反垄断法豁免制度及其意义，并分研究分析我国公用企业的垄断经营状况，以及由此给人们生活带来的影响。最后分别从立法角度与市场角度说明如何完善

2、对公用企业的垄断规制机制。 关键词 公用企业 垄断 豁免制度 法律规制目录目录IV1、公用企业与反垄断法的豁免制度11.1公用企业的概念和特征1 1.1.1.公用企业的内涵和外延1 1.1.2.公用企业的特征2 1.2反垄断法的豁免制度及其意义32、我国公用企业的垄断现状及其弊端42.1公用企业的垄断经营状况42.2公用企业垄断经营的成因52.2.1公用企业垄断的一般成因52.2.2我国公用企业垄断的特殊成因62.3公用企业垄断经营的弊端82.3.1不公平竞争秩序，影响市场经济健康发展82.3.2限制竞争，导致公用企业运行低效率92.3.3权利集中，引发社会腐败102.3.4滥用市场优势地位，

3、损害消费者权益103、完善对我国的公用企业垄断规制机制113.1完善我国公用企业法律规制体系的一般构想113.1.1完善行业立法113.1.2制定公用企业法133.1.3关于反垄断法的有效适用133.2构建公用企业的竞争模式153.2.1实现政企分离，重构公用企业的法律地位15 3.2.2放松管制，引入竞争机制15参考文献18致谢18论公用企业与反垄断法豁免制度1、公用企业与反垄断法的豁免制度1.1公用企业的概念和特征1.1.1公用企业的内涵和外延对公用企业含义的界定目前没有统一的认识，我国立法对公用企业的界定见诸两个规范性文件：一个是1993年9月2日颁布的中华人民共和国反不正当竞争法（以下

4、简称反不正当竞争法），其第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”据该法的起草者解释，“公用企业”指“包括自来水公司、煤气公司、供电公司等从事公用事业的企业”。另一个是1993年12月24日国家工商行政管理局颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定，其中明确指出：“本法所称的公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”上述两种界定均落脚于“公用事业”。那么具体来说什么是公用事业呢？现代汉语大辞典的解释是：指城镇中为适应公众的物质生活需要而经营的各种事业。

5、如电力、自来水、煤气、公共交通、以及住宅建筑、修桥铺路等。根据上述法规及解释可以将公用企业定义为：邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品或服务的行业。关于公用企业的外延，根据我国学者徐士英的解释，狭义的公用企业主要指供电、供热、交通运输等具有公共利益性的行业，广义的公用企业概念还包括水利、卫生等行业。通常而言，在谈及公用企业时是不把水利、卫生等行业纳入其中的。因此，本文所指公用企业采用的是徐士英学者所解释的狭义上的概念。1.1.2公用企业的特征公用企业同其他企业相比具有以下特征：（1）自然垄断性现在大多数公用企业向社会提供服务时，都需要依托一定的公共基础设施，例如供电需要

6、通过电网，供水需要通过水网，电话需要通过电话网，供气需要通过供气管道等。而这些基础设施需要巨大的成本投入。因此,传统上认为，公用企业的生产经营具有自然垄断的经济特性，随着时代的发展，学术界对公用企业的性质又有了更深入的认识，一方面认识到，部分公用企业已经退出了自然垄断领域；另一方面认为，公用企业的许多业务不具有公用企业的性质。因此比较准确的说法是公用企业的生产经营具有一定的自然垄断性。（2）社会公益性前文也说到，公用企业面向社会公众的基础生活，其经营状况的好坏，服务质量的优劣及价格水平的高低不仅关系到公众的生活，更关系到国民经济的安全与稳定。正因为如此，国家相关法律法规规定，公用企业不应当纯粹

7、以营利为目的而进行生产经营活动，而应当将为社会提供必要的公共服务作为其经营目的之一，例如自来水公司在偏远的山区修建自来水管道展开经营活动，充分说明社会公益性是公用企业的很重要的特征之一。（3）需求弹性小经济学相关理论认为，商品的需求弹性反映的是在一定时期内，商品的价格变化对于该商品需求量变化的影响程度。公用企业提供的产品或服务如水、电、热、气、交通等，这些产品为公众所必需，同时这些产品又没有充分的可替代产品，所以产品价格的改变，对产品需求量的影响比较小，从经济学角度说就是，产品的需求弹性很小。综上所述，公用企业由于具有上述特征，被认为具有垄断经营才能达到效率最大化，才能维护社会公平，维护消费者

8、利益。正是在这个意义上而言，公用企业在过去长期处于反垄断法豁免领域，国家允许其采用垄断方式经营。因此，公用企业如发生短缺、质次价高等情形，就会引起民愤、民怨和社会恐慌，影响社会秩序的稳定。 1.2反垄断法的豁免制度及其意义所谓反垄断法的豁免制度，亦称适用除外制度，其核心内容是针对某些特殊行业、特定性为或特定时期的特定情况，反垄断法允许某些垄断或限制竞争行为合法存在，也即对其排除适用反垄断法的规定。我国反垄断法有关豁免的规定主要体现在以下重要法条中，如:第7条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。”第55条规

9、定：“经营者依照知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用本法。”第56条规定：“农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。”对于反垄断法豁免制度的积极意义，可以从不同角度进行分析，主要表现在以下三个方面：第一，可以避免不必要的竞争所造成的巨大社会资源浪费；第二，可以为不同层次利益的取舍提供选择机会；第三，能增强反垄断法的适应性和灵活性。然而，反垄断法的豁免制度虽然具有上述积极意义，但是在市场上还是产生了诸多问题：第一，豁免制度的差异与世界经济体制的趋同矛盾突出。统一的大市场呼唤彼此都能接受的游戏规则，如果各国一味地

10、为了保护本国利益而无视他国诉求，在豁免制度上搞单打独斗一，各自为政，在贸易往来中必然彼此伤害，加大交易成本。当今，世界范围内层出不穷的贸易争端就源于此。第二，缺乏竞争机制，经营效率低下在垄断豁免行业(如一些公用事业部门)，由于受到法律的特殊保护，其往往缺乏谋求发展的内在动力和外在压力，再加上体制和经营机制等方而的原因，其内在经济扩张动力，与私营企业相比，明显不足。因此，规模不经济，效率低下就再所难免。第三，滥用垄断地位的现象时有发生，经营者都是有利益要求的，为了获得高额利润，常常利用优势地位采取不正当手段进行交易，损害消费者的利益。2、我国公用企业的垄断现状及其弊端2.1公用企业的垄断经营状况

11、关于我国公用企业的垄断经营状况，现作简要说明，在电信行业中，一直是中国电信、中国移动、中国联通三家大型国有公司联合垄断，三家巨头之间的竞争更多停留在形式上。在石油石化领域，中国石油、中国石化两家公司瓜分了整个中国市场，油价一直与国际接轨，但其质量却达不到国际水平。而在交通运输领域，铁路依然被独家垄断，尽管在2013年进行了一次重大改革，但是依然没有改变其垄断性质。相较而言，公路运输中竞争因素更为活跃；水运由于各种因素运量严重不足，未能发挥应有优势；民航则是中国自然垄断行业中较早打破国家垄断的行业，中央企业和地方企业共同竞争，服务质量提升很快；管道则由于服务对象相对固定,应用领域相对狭小，改革进

12、程缓慢。2.2公用企业垄断经营的成因2.2.1公用企业垄断的一般成因（1）公用企业垄断的形成有其理论基础，即自然垄断理论。古典经济学理论认为，公用事业是典型的自然垄断产业。那么什么是自然垄断呢？对此经济学上有不同的见解，有的观点是依据规模经济原理来界定的，有的观点是依据生产成本的弱增性原理来界定的。按照第一种观点，自然垄断的基本经济特征是规模经济性，即企业的生产规模越大，单位产品的成本就越低，因此，由一个企业大规模生产，要比由几个小规模企业同时进行生产更有效率。按照第二种观点，自然垄断的基本经济特征是成本函数的弱增性，即由一个企业生产一定数量产品的总成本，要比由两个或者两个以上企业共同生产同样

13、数量的产品的总成本低，这可能是规模经济的效果，也可能是范围经济的效果。传统的经济学理论一般是用规模经济原理来描述自然垄断的经济特征的，而现代的经济学理论则倾向于用成本弱增性原理来描述自然垄断的经济特征。 虽然对自然垄断有不同的描述，并且由此界定出的自然垄断产业的范围也有些差异，但这些并不影响这样一个结论：自然垄断产业应当由一个企业进行经营，不应当进行竞争。（2）私人资本实力的客观不能是公用企业在早期形成垄断的经济原因。公用企业投资规模巨大、投资回报周期长、而且设施的技术专用性强从而固定成本的“沉淀性”很大，一旦投入就往往“沉淀”在该产业中,形成较大的沉淀成本，因此，在市场发育水平低、私人力量有

14、限的情况下,一般企业或个人无承受能力，加之这些行业不具有明显的营利性质，商人依其逐利的原则也不愿插手。实际上，这些行业从事的都是关系国民经济命脉的物质生产与服务，要求其运行的稳定性与连贯性，也不允许过多的经营主体，尤其是私人经营，因为主体过多，资金分散，加上私人投资的不稳定性，不利于规模效益的发挥，也会造成社会财富的浪费。因而一般私人投资少，政府投资多，国有国营的情况较多。2.2.2我国公用企业垄断的特殊成因虽然我国公用企业垄断从经济学角度看其性质仍属于自然垄断，但是其形成和发展有别于西方国家，考察我国经济发展的历史，我国公用企业垄断的特殊成因主要是：（1）发展原因建国初期，中国共产党和中央人

15、民政府面临着巨大的困难：一方面被赶出中国大陆的帝国主义不甘心他们的失败，千方百计地孤立新中国，在经济上实行封锁禁运，在军事上实行层层包围，还积极支持盘踞在台湾的国民党残余势力，对大陆进行捣乱破坏，伺机卷土重来；另一方面，新中国国内也是经济动荡、百废待兴。由于帝国主义和国民党反动派的掠夺,加上长期战争的破坏，旧中国留下的是个百孔千疮的烂摊子：工农业基础薄弱，规模狭小，设备、技术极差，部门行业残缺不全，物品供应紧张。为了战胜帝国主义的经济封锁和尽快恢复国民经济，党和政府依据独立发展的方针，全面进行我国农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造,在我国的公用事业领域没收了官僚资本，和平赎买了民族资本

16、，并要求外资撤走了其投资，这样就形成了单一的经济成分，即国有经济。将公用企业这些有关国计民生的重要部门都转到人民政府手中，集中于国家的控制之下，国家从生产到供给，全面控制短缺物品，稳定供给和物价，这不仅有利于政局稳定、经济发展，同时也是对曾经深受压迫的广大劳动者的呵护。（2）体制原因建国以后，我国长期处于排斥市场机制、高度集中的计划经济体制之下，经济运行和资源配置高度依赖政府机构和行政力量。在这种情况下,国有即等于国营，国家直接管理企业的产、供、销、人、财、物，从市场准入、原材料的提供，到价格的制定、产量的规定以及产品的销售，政府都直接进行干预和控制，形成了全局性的国家垄断。公用企业由于其对国

17、民经济的特殊作用，成为国营企业中的一大重头戏，在经营过程中，由于政府利用行政权力既不让个人经营，更不让外资进入这一领域，逐步地成长壮大，形成了袭断。实行经济体制改革以来，尽管国家提倡政企分开并实施了一系列措施，但由于改革措施的不彻底，仍然实行管理与运营“二合一”的营运模式，新旧利益养系的“脐带”并未彻底割断。相反，随着国家赋予企业一定的经营自主权，企业有了赢利的动机，它们就必然去游说、疏通拥有庞大权力的主管当局，通过与行尽主管部门的“权钱交易”，达到满足自利的目的。如对电力工业的改革，人们形容为裁判员同时又是运动员，改革无法深入，改革的理解仅停留在“厂网分开，竞价上网”的口号上，没有明确电力体

18、制改革的目标，几个省的试点，因销售电价不能变而增加了电力公司的收入，其结果与改革目标南辕北辙；电信市场虽然有了一点竞争，但规范电信市场的法规都是中国电信利用行政权力制定的不公平的竞争规则，凭着这些规则，中国电信得以进一步扩大其垄断地位。2.3公用企业垄断经营的弊端 在我国，公用企业利用市场独占地位和手中的行政权力谋取不正当利益、损害消费者权益的现象时有发生。因此，消费者在获得越来越多的产品和服务的同时也付出了相应的代价，自己的合法权益被损害却得不到有效保护，而公平竞争的市场秩序也被打乱了。公用企业垄断行为的危害如下：2.3.1不公平竞争秩序，影响市场经济健康发展 公用企业限制竞争行为严重影响了

19、市场经济的发展。首先妨碍了市场机制的形成。公用企业种种垄断行为妨碍或者排斥竞争，使市场壁垒重重；强制交易、歧视待遇等限制或排斥其他市场主体的权利，使竞争机制的作用难以发挥，导致市场信号失真，资源配置不合理。其次，造成社会财富分配不公。我国铁路、电力、邮政、电信等公用企业普遍存在着服务质量差、生产效率低下等问题，但是这些公用企业通过种种限制竞争行为却可以获得高额利润。如金融、电力、邮政、电信、煤气、水等行业职工收入是其他行业的两倍多，近两年差距仍在拉大，造成社会财富分配不公。 2.3.2限制竞争，导致公用企业运行低效率我国公用企业由于自建国以来便实行由政府垄断经营的管理体制，这导致公用企业因为处

20、于行业管理者地位，拥有相应的行政职权，进而利用行政权力为本行业谋取经济利益。正如经济管制理论代表人物乔治施蒂格勒所说：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”事实上使其它企业不能与公用企业处于平等的市场地位，削弱了竞争，导致企业效率低下，从而不利于公用企业自身的健康发展。我国公用企业实行严格的进入管制，技术和资本高度垄断。政府限制竞争者进入这些行业，公用企业因为没有实际上和潜在的竞争者，从而丧失技术创新能力，不思进取。同时由于垄断的超额利润可以被公用企业长期稳定地获取，进而使企业缺乏竞争性刺激，对提高效率、改善服务不感兴趣，使企业基本丧失了技术创新、强化

21、内部管理以达到良好经济效益的行为能力。这进而导致效益差的企业不能被淘汰出市场，效益好的企业不能扩大生产规模，使社会资源得不到优化配置，其结果必然阻碍经济发展和技术的进步，最终使消费者受到损失。2.3.3权利集中，引发社会腐败 垄断行业权力的过度集中，直接导致了职务犯罪的多发和易发。由于公用企业所提供的产品或服务为社会所必须，且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者，此时，消费者同公用企业相比处于不对等的地位，为避免更多的麻烦，往往只能忍气吞声。于是，为了得到某种短缺产品或服务采取极端的送礼行贿的方式，助长了社会腐败现象，破坏了政府的廉政建设。由于行政垄断在公用企业领域的大量存在，使政治权力和经济

22、利益经常结合在一起，行政权力往往成为经济利益的交易品，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了温床，在一定程度上引发了腐败，损害了党和政府在人民群众中的公正廉洁的形象。 2.3.4滥用市场优势地位，损害消费者权益限制竞争行为使竞争机制无法发挥作用,导致公用企业服务质量差、生产效率低下，消费者不能获得廉价的商品或者服务。据国家工商总局消费者权益保护司介绍，公用企业侵权是反映热点。一些企业利用其行业独占地位侵害消费者权益的行为十分突出。消费者反映的主要问题是：电力部门供应电压不稳，造成消费者财产受损，或乘电网改造之机强行收取各种费用；煤气公司煤气掺杂使假、罐装煤气缺斤短两；热力公

23、司供暖不及时，达不到规定的温度。由于公用企业经营者就是行业管理者，当事人就是裁判者，公用企业的行业法规一般都是由行业行政主管部门制定，多数行业制定的行业法规与消费者权益保护法并不一致。这些规章的制定过程大多没有公开或实行听证制度，导致行业法规往往缺乏透明度，出现维护公用企业自身利益、损害消费者权益的现象，消费者权益得不到应有的保护。同时，消费者的合法权益受到损害时，由于公用企业居于独占地位，普通消费者由于受到与公用企业签订的格式合同的限制，导致消费者举证困难，无法有效、及时的获得法律救济。同时，许多消费者出于息事宁人、大事化小的态度，往往采取不了了之的态度，这更使得公用企业有恃无恐，普通消费者

24、事实上扮演了弱者的角色。因此，在很多情况下，消费者应该拥有的五项权利安全权、知情权、选择权、建议权与索赔权在我国的公用企业面前很难实现。3、完善对我国的公用企业垄断规制机制3.1完善我国公用企业法律规制体系的一般构想3.1.1完善行业立法公用企业反垄断规制必须以法律为基础，因而行业立法等相关法律主体的构建是重要前提。由于反垄断法的功能是反限制竞争的一般法，其调整对象是为联合行为、结合行为、滥用优势和市场结构控制行为，如果在公用企业内部缺乏竞争、市场结构僵化的情况下，仅靠反垄断法从“外部”来反它的垄断，无异于扬汤止沸，反不胜反，且无从下手，所以需要从行业立法自身出发来加以改善。因此，对公用企业进

25、行反垄断或探讨引进竞争机制，从根本上说，需要在公用企业有关的行业立法上做文章。西方发达国家的实践证明了这一点，如美国在1976年至1982年先后颁布了铁路复兴与铁路管制改革法、航空货运放松管制法、航空客运放松管制法、汽车运输法、铁路法和公共汽车管理改革法等一系列法案，对美国的交通运输产业的政府管制进行了重大改革；英国在20世纪80年代对基础设施产业进行重大政府管制体制改革中，更清楚体现了政府管制体制改革以立法为先导的原则，使政府管制体制改革具有明确的法律依据和实施程序。其方式也是根据各不同行业的特点而分别在电信、煤气、自来水和电力产业颁布一系列的法规，对各产业政府管制体制改革的重要问题作了规定

26、。行业立法和标准化管理是规范行业发展的重要手段。在我国公用企业完善行业立法的过程中，需要通过行业立法，精心设计一种实行特许经营、市场准入控制和恰当监管下的合理市场结构。由于国家层面立法需要一个过程，短时期内难度较大，地方上可先行一步，尽快制定出台与当地公用企业发展要求相适应的地方性法规。如法定邮政业务、电网、铁路、电信基础设施等，其经营和引入竞争的具体方式，需要由各行业立法加以具体规定。根据我国现状，具体体现出分离竞争性业务、打破垄断与促进竞争的内容。业务分离包括两个方面，其一是竞争性业务和其他业务的分离，其二是公用企业的商业目标与社会目标的分离。在修改和制定各行业立法的过程中，应当特别注意一

27、定要最大限度的防止行业主管部门主导立法的倾向，使行业立法应体现普通消费者的要求，不搞地方化、专业化、部门利益化，从而削弱部门立法带来的行业保护主义、保护垄断、限制竞争色彩，提高行业立法的技术性。3.1.2 制定公用企业法反垄断法的有效实施，离不开其他相关法律的配合。从各国的实践来看，没有任何一个国家单靠一部反垄断法来反垄断的。据有关资料介绍，即使是在判例法传统的美国，也有不少州立有公用企业法，成文法传统的国家更不例外。因此，除了制定和修改各行业立法外，还可以考虑在适当的时候出台一部公用企业法。3.3.3 关于反垄断法的有效适用反垄断法第七条是公用企业适用反垄断法的总则性条款。反垄断法第七条在规

28、定对公用企业要保护其合法经营的权益的同时，又规定了要运用包括管制、反垄断法在内的多种法律、行政手段对其加以规制，以达到保护市场有序竞争、维护消费者利益的目的。我国反垄断法可以有效遏制公用企业的垄断行为，为所有参与市场竞争的企业创造一个自由、公平、有序的竞争环境，以实现资源的优化配置和国民经济的稳定。把握反垄断法第七条，要联系适用除外条款以及第九条的反垄断委员会的职责条款来综合理解。（1）禁止公用企业垄断地位的滥用公用企业的垄断并非由于经济规模效应所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制的重点是规范公用企业的垄断行为。（2

29、）建立高度独立性和较高权威性的反垄断执行机构 垄断，是一种极为复杂的社会现象，反垄断法，亦是一种专业性、政策性都很强的法律。因此，建立一个具有独立性、权威性和专业性的反垄断执行机构对于反垄断来说至关重要。反垄断法的执行在相当程度上取决于执行机构的自由裁量，取决于对市场竞争精神的理解和现实状况的把握，对国家产业政策和竞争政策的灵活掌握。这个机构的独立不在于附属于哪个国家机关，而在于这个机构能否依据竞争政策，独立的作出自己的裁决。从各国关于反垄断法执行机关法律地位的规定来看，独立的法律地位对于其履行监督执行反垄断法的职责具有特别重要的意义。在美国，反垄断法执行机构是美国司法部反垄断局和联邦贸易委员

30、会，美国联邦贸易委员会是一个独立于政府的行政委员会，直接向国会负责，不受总统指挥监督，联邦贸易委员会和反垄断局对许多垄断案件都有竞相管辖权，但在审理案件时都有着高度的独立性，而且联邦贸易委员会除具有行政权外，还具有准立法权和准司法权。如果反垄断法的执行机构没有独立性、权威性和专业性，势必屈服于政府的压力，而在竞争政策与产业政策发生矛盾时，政府常常倾向于照顾企业利益，而较少考虑消费者的利益，从而会影响竞争政策的贯彻执行。许多国家的经验表明，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的交易环境，而必须借助于一个有效的反垄断法执行机构。3.2 构建公用企业的竞争模式3.2.1 实现政企分离，重构公用企业的法

31、律地位我国公用企业长期实行实业化管理体制，即企业的市场经营者、行业主管者和市场运行的监督者三位一体。有的行业，虽然近几年进行了一定程度的改革，但政府仍与企业保留人事管理、重大决策和利润分享等利益关系，在一定程度上可以说我国公用企业政企分离的目标仍未真正实现。在国外，公用企业的反垄断措施，大都以政企分离为突破口。80年代初，英国以政府为主导，电信业为开端，通过颁行电信法、电力法、煤气法、自来水法等法律法规相继对煤气、电力、自来水、铁路运输等主要基础设施产业进行了重大的政府管制体制改革。改革的中心内容是从根本上重新调整政府与企业之间的关系，即把原来由政府直接干预企业经济活动的政企关系转向于政府间接

32、控制企业主要经济活动的新型关系，实现从政企合一为特征的政府管制体制向政企分开为特征的体制过度。在我国，要实行真正的政企分离，应当从制度功能分离着眼，将公用企业的管理职能与营运功能明确界定，实现政府的专门化管理和企业的商业化运营。为此主要采取两项措施：第一，对公用企业进行股份制改造，使其成为真正的法人，成为独立的市场竞争主体；第二，将政府职能从公用企业中分离出去，设置专司监督管理公用企业的政府部门。 3.2.2 放松管制，引入竞争机制长期以来，根据自然垄断规模经济理论，各国在公共服务领域实行严格的政府管制，即确认并维护这些具有自然垄断性质的行业的垄断地位，将企业的垄断行为完全排除在反垄断法的适用

33、范围之外。但伴随自然垄断理论的发展，以及新的自然垄断观点影响的扩展，越来越多的经济学家对此提出质疑。他们认为一个产业的自然垄断特性不是永久不变的，同样，随着环境的变化，在同一自然垄断行业内部可适时剥离不同环节的竞争性业务。例如：电力产业包括电力生产(发电)、电力运输（高压输电、低压配电）和电力销售，除了电力运输为自然垄断外，电力生产与销售则为非垄断环节；铁路运输中，客、货承运与跨网的铺设维护，显然有不同的功能；供水、供暖、供气等行业也可作类似的划分。应当对不同的自然垄断行业或者同一垄断行业的不同业务有区别地给予反垄断法的完全豁免是欠缺合理性与科学性的。许多经济学家主张，只要条件具备，政府就应该

34、放松管制，引入竞争机制，借用市场的力量来避免自然垄断所造成的不良影响。综上所述，公用企业关乎国计民生，在国民经济中占有重要地位，其价格高低不仅关系到社会公众生活，也关系到国民经济的稳定，因而各国在处理公用企业问题上都慎之又慎。随传统规制模式弊端的日益突显，世界各国都对公用企业传统模式进行了反思，20世纪70年代中叶以来，以美国为先导的西方发达国家掀起了一场轰轰烈烈的公用企业反垄断运动，通过立法引入竞争机制，改革形成了企业效益增长和消费者福利增加的共进局面，他们的基本做法和成功经验，为我国公用企业反垄断提供了一定意义的借鉴作用。根据其他发达国家的经验，规范公用企业市场行为的任务通常由反垄断法来承

35、担。但由于公用企业打破垄断、引进竞争的情况十分复杂，而企业为追逐利益最大化可能采取的限制竞争行为也层出不穷，不胜枚举，单靠反垄断法不可能解决所有的问题。那些期待一部反垄断法可以解决一切垄断问题的想法不仅天真，而且有害，反垄断立法在任何国家都不是一劳永逸的。从各国实践来看，没有任何一个国家是单靠一部反垄断法来“反垄断”的。反垄断法的有效实施，离不开其他相关法律的配合。我国在公用企业法律规制的问题上，也同样应当加强各种相关法律制度的建设。要逐步构建一个以反垄断法为核心，公用企业法、行业立法为主体，相关法律法规为补充的、多层次的法律法规体系，使各类规章制度与反垄断法共同发挥作用，以达到维护公用企业有

36、序竞争、提高公用企业经济效益的目的。参考文献1徐士英.竞争法新论M.北京大学出版社,2006.2王俊豪.论自然垄断产业的有效竞争J.经济研究,1998(8).3王学庆.管制垄断-垄断行业的政府管制M.中国水利水电出版社,2004.4吕明瑜.竞争法教程M.中国人民大学出版社,2008.5薛治国、徐启宇、闻力.公用企业垄断模式的非理性成因及立法研究J.当代法学,2000(1).6鲁篙.公用企业垄断问题研究J.中国法学,2000(5).7袁祝杰.竞争秩序的建构一行政性限制竞争研究M.北京大学出版社,2003.8漆多俊.经济法基础理论M.法律出版社,2008. 9史际春.公用事业引入竞争机制与反垄断法J.经济法学、劳动法,2003(4).10曾红强.论公用企业垄断问题的法律规制D 湖南大学经济法硕士论文,2004.11阎小龙.公用企业的政府垄断管制和反垄断问题J.河北法学,2001(4).12姜欣.自然垄断行业的反垄断法适用除外制度在思考J.兰州学刊,2005(3).