PPP模式专题研究最新版本.pptx

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1、中国一冶集团重点课题研究报告PPP专题研究目录pPPP发展分析PPP的概念及本质PPP运作机制分析PPP优势劣势分析推广PPP原因分析国内PPP发展分析pPPP政策解读PPP的基本概念及本质PPP的基本概念：PPP（Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务的一种方式，主要包括服务合同、管理合同、租赁合同及特许经营权合同四大合同类型狭义PPP和广义PPP广义的PPP是指公共部门和私营部门为提供公共服务和产品而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类；狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司

2、的形式展开合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP项目运作形式包括BOT、TOT、ROT、BOO等多种类型，由此可见，我国官方的PPP应为广义PPP服务合同资产和设备维系，公共部门保留所有权，期限：1-5年管理合同设施和运营管理，公共部门保留所有权，期限：约5至15年租赁合同私营部门全面负责运营服务和投资，公共部门保留所有权，期限：10至30年特许经营权合同私营部门投资新建或现有基础设施项目，负责运营，合同期限内私营企业拥有经营权，期限：10至50年公共部门私营部门私营部门所有权/资本投资相关风险PPP模式下的合同类型PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小

3、和介入的程度高度，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同，特许经营权合同等；特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施建设等大部分公司，通过使用者付费，及必要的政府付费获得合理投资回报，我国目前大力推广的PPP模式正是基于特许经营权合同为主；PPP的本质：PPP的本质在于将原有的由地方政府融资平台投资基础设施建设的模式转变为由企业和社会资本的合营平台投资建设，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务推动PPP的重要推手是原有的地方政府通过融资平台投资建设形成大量政府债务的模式走到了尽头。规范化的政府负债模式代替了风控敞口巨大的隐性负债，市场化的融资手段代替了行政性

4、的政府补贴，法制化的融资机制代替了指令性的项目审批。因此，PPP可能成为加快政府转型、提高政府服务效率、增强社会投资活力的关键。PPP的本质核心在于负债关系的变化将原有的地方政府通过融资平台投资基础设施建设所形成的政府负债转化为由企业和社会资本的合营平台负债，政府采购服务，将政府债务转化为企业债务；PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，相比政府融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目更有效率地运营所获得的正净收益有助于消化存量债务。PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目的大部分融资，以换取公共品与服务项目长期特许经营权

5、，政府将部分债务转移至私人部门。具体体现PPP运作机制分析PPP项目操作流程：项目识别-项目准备-项目采购-项目执行-项目移交项目识别项目发起项目筛选物有所值评估财政承受能力论证项目准备管理架构组建实施方案编制实施方案审核项目采购资格预审采购文件编制响应文件评审谈判与合同签署项目执行项目公司设立融资管理绩效检测与支付中期评估项目移交移交准备性能测试资产交割绩效评价财政部于11月29日下发政府和社会资本合作操作指南（以下简称操作指南），可以看做是财政部财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知（76号文）的落实和细化。操作指南的最大特点是覆盖了PPP项目的全生命周期，对PPP项目的设计、

6、融资、建造、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进行了全方位规范。PPP项目操作流程一、PPP运作机制分析运作模式（1/3）社会资本（一般为投资财团）政府公共部门建筑、经营企业基金互相协调共同决策项目确认、可行性研究项目建设项目运营项目移交特许权协议意向担保等PPP运作模式PPP模式的结构：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府与提供贷款的金融机构达成直接协议，该协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特

7、殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，该协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营在PPP项目的运作中，涉及多个参与方政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等，其职能和需求如下（2/3)p稳定的收益投入股本形成权益资本，成立项目公司承担项目公司融投资职能需求PPP项目发起人，在法律上既不拥有项目，也不经营项目给予项目的特许经营权政府私营企业p降低地方债务水平p公共利益的维护和保障获取政府授权的工程建设和经营项目的特许权负责项目从融资、设计、建设和运作等全过程运作项目公司向项目提供

8、贷款，控制项目公司在贷款期限内的信用风险金融机构p承担项目施工建设p降低地方政府长期信用风险p保障项目贷款顺利回收p避免开发或运营不善带来损失介入项目的全寿命周期，指导项目的具体运作，包括融资、风险管理、开发运营等咨询公司p保障项目全寿命周期稳定运营，获取中介收入基于多方参与，公共部门和私营部门能够反复协商并实现风险的分担(3/3)PPP模式设计的核心是风险分担，为了实现更好、更有效地完成PPP项目，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担。因此，风险分担是需要公共部门和民营部门反复协商以达到双方满意的一项工作。由公共部门和民营部门共同承担基础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险

9、，这是PPP模式在全球基础设施建设方面广泛应用的原因。公共部门要实现合理的风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风险等。风险分担遵循的基本原则包括PPP模式风险应当分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；PPP模式风险应当分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益，即低成本原则从承担风险中最能获益的那一方，风险并不一定转移给那一

10、方，也可能共同分担。在不同的PPP项目中，由于项目的限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，所以对于PPP的风险分担并不是绝对的，应该针对不同的PPP项目结合各种因素综合衡量。PPP项目的主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等项目风险二、PPP运作机制分析PPP项目运作方式的选择标准（1/2)从我国官方文件中涉及到的PPP运作方式来看，发改委主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而财政部主要推广的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，财政部出于缓解存量项目资金压力的目的增加了ROT和TOT等方式存量项目采用委托运营、O&M、TOT、ROT

11、方式新建项目采用BOT或BOO等方式选择标准从项目盈利角度而言项目运作方式选择经营性项目可采用BOT、BOOT等方式运作准经营性系那个么采用BOT、BOO等方式非经营性项目采用BOO、O&M等方式运作若期限较长或所有权不需转移给政府部门，社会资本承担的风险则较大；在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，承担的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度校对较低，承担风险也较低PPP项目运作方式的特点总结（2/2)：我国PPP项目运作方式特点总结运作方式含义资产归属期限使用项目适用项目社会资本参与度及风险按是否存量项目按是否经营性项目存量or新建经营性准经营性非经营性委托运营（O&M

12、）政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务政府一般不超过8年存量是较低管理合同（MC）政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。通常作为转让-运营-移交的过渡方式政府一般不超过3年存量是较低建设-运营-移交（BOT）由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府政府20-30年新建是是较高转让-运营-移交（TOT）政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维

13、护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府政府20-30年存量是是较高改建-运营-移交（ROT）政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容政府20-30年存量是是较高建设-拥有-运营-移交（BOOT）项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府特许经营期间贵社会资本，最终归政府20-30年新建是高建设-拥有-运营（BOO）由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款不涉及期满移交20-30年或更长新建是是三、PPP运作机制分析PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有

14、使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（1/2)项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等，由项目自身经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不

15、可抗力等风险由政府和社会资本合理共担PPP项目回报机制收入来源收入形式使用项目类型使用者付费消费者最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务经营性项目可行性缺口补助消费者。政府由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其它优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目PPP运作机制分析PPP项目收费机制：对于不同类型的PPP项目，主要有使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种收费机制（2/2)PPP项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费（如供水、燃气项目），二是完全由政府支付服务费用

16、（如市政道路、排水管网、生态环境治理项目），三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性（如污水处理项目、垃圾处理项目）项目公司（SPV）最终使用者项目公司（SPV）最终使用者政府部门项目公司(SPV)最终使用者政府部门付费付费服务服务付费服务可行性缺口补贴用户付费政府付费政府缺口补贴+用户付费四、PPP运作机制分析PPP项目评价方法财政部门对项目的评估采取物有所值（VFM）评价方法，从定性和定量两方面展开，只有通过这一评估才能获得批准。VFM评价在国际上普遍运用于评估一个项目是否适合采用PPP模式，其本质是较采用PPP与否两种情况下所需成本净现值的大小，若PPP模式下成

17、本净现值更低，则适合采用。PPP模式下所需的成本包括公共部门保留成本、社会资本支付费用等，不采用PPP而采用传统政府采购模式下的成本成为公共部门比较（PSC），其考虑了将风险自留产生的机会成本，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。净现值可转移风险承担成本竞争中立调整成本建设运营净成本自留风险承担成本社会资本支付费用公共部门保留成本PSCPPP节省费用PPP优劣势分析PPP项目的优缺点PPP项目的优点弥补公共部门资金不足。PPP项目基本上都是建设周期长，耗资巨大的工程，单靠公共部门的力量很难在短期内募集到足够的建设和运营资金，但PPP模式恰恰弥补了

18、这一缺陷。双赢。在PPP的投融资方式下，公共部门和民营企业共同参与项目建设和运营，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。节约了管理成本和资金成本。民营企业由于利益驱动会更加积极地参与到基础设施建设中来，这样既降低了公共部门的管理成本和压力，也减少了公共部门的资金成本。提高工作效率。由于其机制创新、管理灵活、责权明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，反而使政府部门的工作克服了诸如效率低下等方面的弊病。1-1-1-1-2-2-2-2-3-3-3-3-4 4 4 4-节约了时间。公私联营缩短了建设期，加快了为公众服务的速度，并节省了时间，使得公众能更

19、加快捷和便利的享受公共设施所提供的服务。有助于提升基础设施建设和服务水平。由于政府在公共基础设施建设中的角色得到了转换，在项目运作过程中政府有了新的合作伙伴，这样也使得政府部门工作得到了更多的监督和约束，民营企业基于利益驱动和回收成本的需要，也会更加努力地提高基础设施的建设和服务水平，从而获得更多的投资回报。5-5-5-5-6 6 6 6-PPP项目的优缺点PPP项目的缺点风险分担机制要求高。如果没有一个好的、平衡的风险分担机制，那么日后会导致项目成本的提高，并且会使合作的一方或各方都难以继续并发挥他们各自的潜力。风险识别难。风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研

20、究；而收集的资料是有限的。此外，如果一个PPP项目面临的风险不能事先识别出来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会影响到项目目标的最终达成。由于PPP模式的组织形式非常复杂，合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧，如果这些分歧得不到有效化解，那么导致一些合作项目的夭折与失败将在所难免。PPP没有一个标准的应用程序参照。由于目前PPP还没有形成一种固定的模式，使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路，并且，从已运行项目来看，有些操作程序较乱，操作不规范的情况也屡有发生。1-1-1-1-2-2-2-2-3-3-3-3-

21、4 4 4 4-易产生纠纷问题。尤其目前在我国，PPP模式还没有完整的法律配套体系，还缺乏足够的法律、法规支持，使得运作中许多依据无章可循；然而，PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。投资人选择难度大。投资人的选择本身就是一件复杂、充满很大不确定性的工作，由于政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，再加上政府普遍缺乏聘请顾问的意识，在引进投资人的过程中，往往对投资人的诚信、实力、资质、经验等方面考察不充分。如果政府一旦选择了这类不良投资商的同时

22、，那么他们事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。5-5-5-5-6 6 6 6-PPP在中国的发展状况PPP在中国的发展状况：PPP在中国并非新鲜事物，改革开放至今，PPP在我国已经历五个阶段，自2013年以来，PPP在中国的发展进入新的阶段（1/2)2013年至今：发展新阶段主导部门：财政部、发改委主要依据：财政部PPP操作指南、发改委PPP指导意见代表项目：暂无2009-2012年：短暂停留阶段主导部门：无主要依据：无代表项目：无2003-2008年：推广试点阶段主导部门：建设部主要依据：建设部市政公用事业特许经营管理办法北京地铁四号线、鸟巢1994-2002年：小规模试点阶段主导部门：国家计委

23、主要依据：关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知北京房山长阳新城项目1984-1993年：探索阶段主导部门：无主要依据：无代表项目：深圳沙角B电厂、北京国际饭店PPP在中国的发展状况：PPP在中国并非新鲜事物，改革开放至今，PPP在我国已经历五个阶段，自2013年以来，PPP在中国的发展进入新的阶段（2/2)探索阶段：改革放开以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始与投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探索中前进。推广试点阶段：02年十六大提出在更大程度上

24、发挥市场在资源配置中的基础型作用，03年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，04年建设部出台市政公用事业特许经营管理办法，为PPP项目开展确立法律法规依据；政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气等项目短暂停滞阶段：随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款，城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入短暂的停滞阶段；发展新阶段：十八大提出，让市场在资源配置中发挥

25、决定性作用，13年财政部长楼继伟就PPP作专题报告，肯定PPP模式在改善国家治理，转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用；14年以来，中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段；以前的PPP更多的是以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善1-1-1-1-3 3 3 3-4 4 4 4-5 5 5 5-小规模试点阶段：与探索阶段无政府部门牵头不同的是，该试点阶段工作主要由发改委有组织的推进，发改委选取了5个BOT试点项目，其中来宾B电厂项目被认为是我国第一个PPP试点项目2

26、2 2 2-PPP在中国的发展状况市场前景：PPP在我国即将崛起以成为不争的事实，其将带动万亿市场空间，前景巨大过去10年，中国经济的収展主要依靠房地产投资+基廸投资，固定资产投资成为拉动经济的主要引擎，这种模式产生了大量的的地方政府债务政府债已经成为中国经济增长和金融稳定的主要因素之一，无论是地斱政府，还是企业，或是金融机构，均逐渐意识到传统収展模式不可持续。1.地方债务高企，传统模式难以为继对政府部门而言，PPP能够突破国収201443号文对地斱融资平台的限制，变债务融资为股权融资，不会增加政府债务觃模2.能够实现多斱共赢，前景无限国务院、财政部、国家収改委、住廸部、水利部等部门违续収文大

27、力支持和推广PPP2014年2月，国家収改委启动PPP立法工作；2014年5月，财政部成立PPP领导工作小组。3.国家政策大力支撑，空间巨大PPP市场前景广阔的原因分析数据来源：WIND、平安证券研究所2003-2013年地斱财政收入和支出（亿元）2014年7省推出的PPP项目一览表PPP在中国的发展状况PPP对建筑行业的影响：PPP改变了建筑行业的盈利模式，并成为建设行业发展的“风口”，为建筑业发展带来了更大的机遇（1/2)PPP改变了建筑行业的盈利模式：p建筑企业原有盈利模式传统的建筑企业采取工程总包、BT、EPC等斱式承接业务，通过垫资推动工程建设，再通过工程回款或项目回购实现盈利。这种

28、模式风险高（一旦政府远约或延连付款，企业将无能为力）、收益率低（毛利率在10%左右），需要廸筑企业拥有较强的融资能力，否则很难快速增长。pPPP改变了廸筑企业盈利模式与政府部门成为联合体，借助PPP产业基金实现建设资金的多元化，通过私人部门和公共部门的联合增信，又能获得低成本中长期借款。PPP模式下，建筑企业已经从单纯的建筑施工企业转变为市政项目运营企业，不仅仅获得施工收益，而且能够获得项目运营收益，降低了投资风险，提高了项目收益率。PPP在中国的发展状况PPP对建筑行业的影响：PPP改变了建筑行业的盈利模式，并成为建设行业发展的“风口”，为建筑业发展带来了更大的机遇（2/2)pPPP改变了建

29、筑行业的运营模式和盈利模式，市场对PPP给予更多的期待，有望成为“一带一路”之后建筑行业的下一个风口政策刺激加速u国务院、各部委关于PPP的相关政策和配套措施，如财政部的基础设施和公用亊业特许经营管理办法和发改委的基础设施和公用亊业特性经营法已处于公开征询意见阶段，2015年有望颁布实施地方政府大力推广u各省市出台PPP的实施细则，推出PPP示范项目。目前，全国共有9省2市推出了PPP示范项目，其他各省市尚未推出，预计15年将有更多的省市推出PPP实施细则和示范项目，对区域性建筑企业具有直接利好建筑企业积极参与u建筑企业取得PPP项目，成为PPP风口的主要标的。目前，市场上部分企业已经取得了P

30、PP项目。由于PPP项目体量相对较大，拿到PPP项目订单对建筑企业的边际改善较为明显。政府推广PPP的原因分析政府推广PPP的原因分析：一方面，原有的土地财政模式难以支撑城镇化的巨额融资需求，另一方面，地方政府偿债压力巨大，PPP可缓解政府债务压力，降低系统性风险土地财政难以支撑城镇化的巨量融资需求城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，同时地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的原有模式也存在诸多隐患。一方面，城镇化是本届政府在经济领域的战略性规划，据财政部测算，预计2020年由此带来的投资需求约42万亿。且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的情况下，基建投资是稳增长重要抓手，需

31、要投入大量资金。另一方面，地方政府财政收入主要来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。调结构的目标和稳健货币政策的定调又限制信贷扩张的原有模式，而通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。融资平台模式下，平台对融资成本不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率，PPP模式剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本。同时，地方政府承诺的财政补贴和税收优惠将纳入预算管理，

32、符合预算改革提倡的公开透明化要求，中央政府能对地方政府债务做到心中有数降低地方债务系统性风险大力推广PPP模式PPP主要应用领域PPP主要应用领域PPP项目的主要领域：主要包括供水、供暖、供气、污水处理、垃圾处理、安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗养老等九大领域（1/2)根据财政部76号文，采用PPP的项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。主要为城市基础设施及公共服务领域的定价机制透明、有稳定现金流的项目，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等PPP主要领域当前，PPP项目仍

33、以存量项目为主，增量项目相对较少（2/2)当前PPP立法尚未完善，可供参考的案例不多，示范项目对未来一段时间内PPP模式的展开具有较大的参考价值。财政部官网于2014年11月30日公布了PPP示范项目名单，共包括15个省市的30个项目。示范项目以存量项目为主，30个项目中有22个地方融资平台存量项目，占比73%。财政部在地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法中也指出，对融资平台存量项目，适合采用PPP的项目，要优先通过PPP模式融资。近期大力推广PPP主要目的之一在于缓解地方政府债务压力，未来一段时间内PPP项目或以存量项目为主。从项目所在的行业来看，主要集中在污水处理、轨道交通、供水供暖等

34、以“使用者付费”为特征的经营性项目。这类项目收益相对较高且较为稳定，吸引社会资本相对容易。PPP项目推广初期或将主要以轨道交通、污水垃圾处理、供水供电等适合市场化经营的项目为主。财政部示范项目以存量项目居多PPP示范项目行业分布数据来源：财政部、海通证券研究所目录pPPP发展分析pPPP政策解读一、PPP相关政策分析财政部和发改委就PPP在政企关系、风险共担等领域达成共识，但在试点项目的领域和操作方法上存在差异财政部发改委共识对PPP的一些核心理念，两部委已有共识，即政企合作、风险共担、合理回报，也都讲究绩效评价、信息公开等试点项目经各省（自治区、直辖市、计划单列市）财政部门推荐，财政部PPP

35、工作领导小组办公室组织专家评审，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。这30个项目中过半数来自污水处理、轨道交通领域各省区市发展改革委要认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，及时建立PPP项目库，按月对项目进展情况进行调度汇总，积极推动PPP项目顺利实施。操作方法强调将PPP的推进与地方政府债务问题的解决相结合，同时还突出了项目采购部分。通知中称，根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号），各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积

36、极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率。财政部和发改委已分别就PPP合作模式发布了操作指南或项目合同通用指南，对PPP项目操作过程中项目的准备、执行、移交、相关争议问题做了相关说明；2014年12月4日，财政部网站发布政府和社会资本合作模式操作指南（试行），财政部一并挂出的还有关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知。而发改委网站也在12月4日发布关于开展政府和社会资本合作的指导意见，其中包含一份政府和社会资本

37、合作项目通用合同指南，当前，财政部和发改委退出的项目大多为存量项目，即便是新项目，也没有可能马上适用的新办法；二、PPP相关政策分析财政部和发改委对政府部门和社会资本职责的界定指导意见基本职责财政部财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（76号文）“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。“按照风险由最适宜的一方来承担的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务

38、、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（113号文）“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”，也没有限定推广的具体合作模式；发改委国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（2724号文）“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，根据项目类型不同将PPP分为经营性项目、准经营性项目和非

39、经营性项目三类，通过BOT、BOOT和BOO等模式推进；华彩认为：财政部和发改委没有对PPP的具体合作形式做非常严格的限定，主要对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，并各自列举了一些项目运作方式；三、PPP相关政策分析财政部和发改委对PPP具体操作的指南财政部和发改委已分别就PPP合作模式发布了操作指南和项目合同通用指南，发改委牵头起草的特许经营管理办法也正在公开征求意见：财政部操作指南就项目准备、项目执行、项目采购、项目运作方式和项目移交给出了基本操作指导发改委指导意见的附件包含了政府和社会资本合作项目通用合同指南，其中规定了包括合同主体、合同关系、投资计划及融资方案、项目前期工

40、作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和其他约定多个方面的基本内容财政部发改委征求意见稿提到，“特许经营可以适用于多种方式：投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有的基础设施和公用事业及其改建、扩建，期限届满移交政府；维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；国家规定的其他方式；同时，发改委已经在15年1月份在官网公布基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）全文，进行公开征求意见华彩认为：从目前各项规范文件的描述来看，在特许经营模式中，政府和社会资本的合作比较长，双方公担风险，共享收益

41、，而且项目最终要交还政府；因此，共同成立特别目的公司SPV可能是PPP推广的主要组织形式，财政部特别提到，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。”这些文件中都提到PPP将主要以SPV为载体来实现。因此，对于施工企业而言，通过强化自身建筑施工业务和融资渠道结合，从而在SPV中强化建筑企业的主动性四、PPP相关政策分析财政部和发改委对社会资本的界定值得注意的是，由于中国很多商业化的企业是国有控股的，所以PPP的合作方应该不限于民营和外资

42、，也包括商业化的国有企业。实际上目前关于PPP的规范文件并没有将合作方定义为私人部门，而是定义为“社会资本”，并没有排除国有企业；财政部和发改委对社会资本的理解社会资本的界定财政部社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业;发改委“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体;华彩认为：财政部对社会资本的界定主要是为了避免PPP项目中引入的合作方都是与本级政府关联度很高的平台和国企，从而使公私合作形式化，但对于非本级政府控制的商业化国企作为社会资本是不排斥的，因此，中国一冶作为央企，可

43、积极参与地方政府的PPP项目；发改委更是明确国有企业属于合作方范围，只是没有明确符合条件的定义，为后续进一步规范留有空间；小结政府和社会资本在PPP中的主要职能主要职责政府政府部门在PPP模式中的职能主要体现在几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）；76号文要求政府部门的角色主要在于必要的政府付费（最低需求风险）和价格质量监督。另113号文还提到，“财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项

44、目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持”（说明政府可能会根据项目的具体情况提供一定的资本投入和补贴支持，同时在项目公司的外部融资方面起到一定的协调督促作用）14年11月国务院下发关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见指出改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设（政府对于投资主要是支持和带动作用）社会资本社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任；财政部76号文规定，PPP的通常模式是“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”；同时发改委指导意见中也明确“社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、运营、维护等”。国务院43号文规定，“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”财政部操作指南明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。