赛迪顾问-土地利用功能统筹研究的理论与实践.doc

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1、新 研 究本期主题：土地利用功能统筹研究的理论与实践赛迪顾问股份有限公司 主办CCID C.,LTD.一、土地利用功能统筹研究理论框架（一）土地利用功能统筹的含义、尺度及对象1、土地利用功能统筹的含义土地利用功能统筹的含义是指，为提高区域土地的可持续利用水平，从土地利用所实现的功能的角度，通过调整人地系统中各要素内部的结构和要素之间的关系等，统筹谋划区域土地利用系统的功能实现方向、实现程度、实现次序、空间组合等，最终达到区域土地利用既因地制宜又功能互补、相互协调的目标。这就是说，土地利用功能统筹的本质是以协调区域之间的土地利用功能、促进各个区域的土地持续利用水平为目标的土地利用规划；规划的对象

2、不是土地利用的结构，而是人类利用土地所期望实现的功能；功能的效用能够很容易被感知，但却难以定量化，只能通过人为地设计定量化的方法进行间接的测度。本文所说的土地利用功能统筹与2005年国家提出的“五个统筹”思想具有密切的联系，其中城乡统筹、区域统筹、人与自然统筹、经济与社会统筹是四个不同的方面，国内发展与对外开放统筹则是将这四个方面从一国扩展到全球；土地利用统筹则是上述五个统筹在空间上的细化，而土地利用功能统筹是在研究前者时因具体角度的不同而细化出的分支。2、土地利用功能统筹的尺度任何级别的土地系统，大到土地带，小到土地素，都是具有一种以上功能的地理单元。因而从理论上讲，要开展对土地利用功能的统

3、筹，小至村庄、大到整个国家的所有行政单元类型都可以进行。本文的研究初衷和现行的土地用途管制类似，都是为了更好地对土地利用开展合理有效的空间管制，促进区域的整体协调发展，它们都是土地利用规划的重要组成。但是，我国的土地利用规划被划分为全国、省、市（地）、县和乡（镇）5级，国家级、省级和地（市）级规划属政策性引导性规划，县级和乡（镇）级规划才是布局性和实施性规划，按照上一级规划的土地利用控制指标进行区域性土地利用布局和土地用途管制，本文是在借鉴土地用途管制的特点并弥补其难以用于县级以上区域的缺憾而展开的尝试，因此其研究单元至少是多个县的组合，也就是说研究尺度为中观乃至宏观的地域单元。3、土地利用功

4、能统筹的对象土地利用系统是由生产对象要素和生产手段要素相互作用、复合而成的一个统一体。从纵向看，这个系统是由生态子系统和经济子系统两个核心系统构成，并在以生产和消费为纽带，不断与外部的资源、生态、经济和社会环境之间相互交换和传递物质、信息和能量的过程中，孕育形成土地利用的资源、环境、经济和社会等四个核缘子系统；从横向来看，它是由不同土地利用方式和土地单元所区分的多个地域子系统构成，土地利用方式和土地单元都可分为四级，由两者一一对应就构成四级土地利用子系统。系统的结构是系统内部各组成要素之间在时空上有机联系与相互作用的方式或顺序，它包括子系统、子系统间的关系和划分子系统的标准等。这样，上述按照纵

5、向和横向划分的子系统都是土地利用系统的结构组成，前者对于理解人地关系地域系统的关系和土地利用系统的作用机制更有效，后者对于实际解决土地利用问题更有帮助，本研究更多地是面向现实问题层面，因此主要从横向对土地利用系统进行划分。按照横向划分的土地利用系统中，耕地、林地、草地和居民点建设用地四大类是基本的类型。由于中国的规划直接面向各级管理层、主要为行政管理服务，故土地利用系统必然要落实到各级行政单元中。在县级行政单元中，上述四大土地利用系统类型一般都能够很好地落实到规划图上和政府的管理实践中，土地用途管制的实践就是例证。但是本文研究的是中、宏观尺度区域，在该尺度内，上述四大利用系统在区域上的结构非常

6、复杂，系统的数量也非常庞大，为此，从具体的空间结构入手研究土地利用系统比较困难。控制论的基本方法是黑箱方法和类比方法，其中黑箱方法是指不知道其内部构造细节、只知其外部功能特性的系统，而黑箱方法就是通过对系统的输入和输出的外部观测，而不需要对系统内部结构进行剖析，来对系统的功能和行为特性进行分析和研究的方法。将黑箱方法引入到区域土地利用系统研究中，区域的土地利用巨系统可被看作一个黑箱，虽然其内部的结构和相互作用难以判断，但是黑箱与环境间的相互作用以及实现系统内部目标所具有的能力，也就是系统的功能，可通过黑箱与环境间物质、信息、能量等的定量测量而抽象出来，因此从哲学的观点来看，从功能的角度研究宏观

7、土地利用系统的统筹规划问题就是一个上佳的选择。土地利用的功能复杂多样，不同区域的自然、社会、经济条件的组合，往往导致该区域的功能会侧重于某些方面，而且尺度越大、主导功能类型越有减少的趋势，这不仅是尺度转换所致，也是解决实际问题的需要和能力所决定的。因此，土地利用功能统筹的对象，必然是随着研究尺度的扩大而减少。与此同时，无论在何尺度，人类对土地利用功能的追求都是围绕生产、生活和生态三个方面来进行。另一方面，人类在土地利用上所表现出来的各种冲突与三大功能在空间上的不协调和重叠有着密切的联系，因此，应以生产、生活和生态作为土地利用功能统筹的具体对象。（二）土地利用功能统筹研究的支撑理论1、人地系统论

8、系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学说，吴传钧先生将系统论思想完整地引入地理学中，创建了人地关系地域系统（人地系统）。人地系统中的“地”是指由自然和人文要素按照一定的规律相互交织、紧密结合而构成的地理环境整体，人地系统中的人具有生物属性和社会属性，人地系统是由地理环境和人类活动两个子系统交错构成的复杂开放巨系统，而土地利用作为人系统与地系统在空间上的投影，是研究这一复杂系统的重要切入点。从这个意义上来说，研究土地利用的本质是研究人地这个复杂系统，人地系统理论应当成为土地利用研究的理论基础。人地系统研究的中心目标是协调人地关系，重点是研究人地关系地域系统的优化调控，包括人地系统是否协调和人

9、类对其实施调控的可能幅度等，及人类的影响、干预“人地关系地域系统”的政策及其效应分析等方面。开展人地系统协调的切入点是将外部不经济性内部化，一是尽量使难以交易的外部代价(成本)进入可交易的市场体系，二是将不能进入市场的经济要素由社会（即政府）来管理、调控。开展土地利用功能统筹正是要通过统筹区域土地利用的功能实现调控区域土地利用的目标，因而必然要以人地系统调控理论作为其理论的基础。而在此过程中，由于系统具有整体性、全面性、结构层次性、开放性、动态性、协调性等特性，因此在统筹时要注意以下几方面：各个分区是整体的组成部分，充分发挥其作用是实现整体功能的基础，但是由于部分之和不等于整体，因此要注意使各

10、个分区之间相互配合，以产生整体大于部分之和的效应；土地利用系统主要由经济子系统和生态子系统组成，两大结构及其内部各要素在区域土地利用上的不同组合产生不同的区域土地利用功能，因此对系统结构的研究不可忽视；人地系统是开放的系统，各区域是相互联系的，某个区域的土地利用变化可能会对其他区域产生正面或者负面的影响，因此要注意促进区域之间物质流、信息流的顺畅，不断优化其结构和功能。区域的发展是动态的，因此在设计调控指标时要加强进入和退出门槛的研究，让所有的区域都能公平地参与竞争，保持系统的长久活力；系统内部各组成部分之间、各子系统之间也具有上述属性，因此需要通过不断的协调保持整个系统的相对平衡。总之，人地

11、系统论决定了开展土地利用功能统筹研究的必要性、合理性，并指出了其研究准则和方法论，是后者最主要的理论基础之一。2、区域不平衡发展理论虽然罗丹和纳克斯认为区域平衡发展才能促进区域的全面发展，但多数学者认为区域发展不平衡是世界各国经济发展过程中更加普遍的现象，我国建国后50年的经济发展史也完全证明了这一点。对于区域的不平衡发展现象，国外主流经济学派和主流经济学家提出了增长极理论、循环累计因果理论、非均衡增长理论、核心边缘理论等进行解释，这些理论的核心观点是：发展中国家或某一地区不具备全面增长的资本或其他资源，平衡增长是不可能的；只能有选择性地对若干部门或若干地区进行投资，其他部门或地区通过利用这些

12、部门或地区的投资带来的外部经济而逐步得到发展。区域发展是重要的人文地理现象之一，其在空间上的投影土地利用在方式和程度上都被区域打上深深的烙印，例如快速发展地区的耕地流失过快而经济发展停滞地区则流失较慢，发达国家的土地利用更注重生态环境保护而发展中国家则面临水土流失、土地荒漠化等生态环境问题。另一方面，我国的区域发展不平衡问题在近些年更加突出，研究如何统筹解决区域发展问题成为现今政府所面临的重大挑战之一，因而国家提出优化发展区域、重点发展区域、限制发展区域和禁止发展区域等四大功能区域的基础上，制定了具有区域特色的发展政策和评价指标，以促进合理的区域发展格局的形成。这些理论都直接催生了土地利用功能

13、统筹的研究，并给后者提供了重要的切入点和方法指导。3、土地持续利用理论可持续发展理念是基于人们对20世纪以来的工业文明造成的资源耗竭、环境污染、生态退化等一系列问题进行沉痛反思的基础上逐步提炼和升华出来的一种重要发展观，并自1992年的里约热内卢联合国环境与发展大会之后逐步在世界各国开展全面的探索和实践。联合国将可持续发展定义为：“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”，这一定义基本概括了可持续发展的内涵。1990年召开的首届国际土地持续利用系统研讨会正式提出了土地持续利用的思想。1993年FAO在持续土地管理评价大纲从管理的角度提出的定义是：“如果预测到一种土地

14、利用在未来相当长的一段时间内不会引起土地适宜性的退化，则可认为这样的土地利用是可持续的”。从内涵上看，土地可持续利用主要是指：从生态学上讲，是保持特定地区的所有土地均处于可用状态，并长期保持其生产力和生态稳定性；从经济社会学上讲，是保持特定地块之特定用途。从此定义可以看出土地可持续利用具有时间动态性、地域性、系统复杂性和开放性等特点，同时FAO提出了土地持续利用应该遵循的五大基本原则：（1）保持和加强土地的生产和服务功能（生产性）；（2）减少生产风险程度（安全性）；（3）保护土地资源的潜力和防止土壤和水质的退化（保护性）；（4）具有经济活力（可行性）；（5）具有社会承受力（可承受性）。土地利用

15、的主体是政府、企业和公众，而利用的对象涵盖方式、布局和管理三大块，可研究的内容非常庞杂，从系统论的角度可归纳为8个方面，即土地利用系统组成、结构和功能，可持续土地利用系统指标体系，土地利用系统的自然、经济和社会可持续性，可持续性土地利用综合研究，可持续土地利用管理规划，可持续土地管理信息系统建立，可持续土地利用系统监测等八方面。土地利用功能统筹研究是土地持续利用研究的一部分，它是后者多个研究分支的复合交叉，理所当然应当接受后者的指导，特别是前者的研究目标必须满足土地持续利用的要求，土地利用调控的指标必须遵循土地持续利用的五大基本原则，而持续土地利用研究的方法以及评价、分区管理和规划等内容也可为

16、前者所借鉴或是前者所必须涉及的。因而，要推动土地利用功能统筹研究，就必然要将土地可持续利用理论作为其重要的理论基础之一。（三）土地利用功能分类及土地利用功能冲突1、土地利用功能分类为了反映不同功能之间的对立统一关系，研究功能之间在地理空间上的矛盾，土地利用功能被分为生产、生活和生态三大类。土地的生产功能是指土地作为劳作对象直接获取或以土地为载体进行社会生产而产出各种产品和服务的功能，它被进一步细分为食物生产、原材料生产、能源矿产生产及商品与服务产品生产等四类。不断扩大生产功能作用的发挥是人类利用土地的主要目标，它的价值在人类社会中也体现得最为充分。土地的生活功能是指土地在人类生存和发展过程中所

17、提供的各种空间和保障功能，其中空间功能包括居住空间、生产空间、移动空间、存储空间、公共空间等；保障功能则包括物质生活保障和精神生活保障，例如：生存保障、土地资本保值增值、科学、教育和娱乐等功能。生活功能是人类生存和发展的最终目的，它的发挥程度与生产功能和生态功能的发挥程度有比较紧密的联系。土地的生态功能是指生态系统与生态过程所形成的、维持人类生存的自然条件及其效用，包括气体调节、气候调节、废物和污染控制、生物多样性维持、土壤形成与保护、水源涵养等六类。生态功能具有比较突出的公共物品性质，是人类最容易得到却最不愿意付出成本的功能，因而在市场经济条件下，它与其他功能之间的矛盾时刻都存在着。2、土地

18、利用功能冲突冲突是指两个或两个以上的社会单元在目标上互不相容或互相排斥，从而产生心理上的或行为上的矛盾。要说明土地功能冲突，需要区别它与土地利用冲突的关系。土地利用冲突是指各种利用方式对稀缺水土资源的竞争，当各利益相关者为满足其各种需求，通过对土地的利用方式、强度和数量、土地投入物品和劳动的种类和规模等进行调节，导致一些功能被压缩而另一些功能被充分挖掘，使得区域的需求没能得到全面均衡的满足，严重时会对某些功能的持续发挥造成短期内无法恢复的伤害，这种状态被称之为土地利用功能冲突。所以说，土地利用功能冲突的范围更广，更能反映冲突的本质。土地的利益相关者细分为八类：土地主管部门、农民、土地相关部门、

19、村集体、土地商业开发者、城镇居民、其他利益相关者、科研机构、非政府组织等八类。土地利用功能冲突产生的根本原因是不同地区的利益相关者对生态、生产和生活功能的需求在数量、质量和先后顺序上都不同，促使它们为分别达到其所希望的功能实现目标，运用其掌握的大小不等的影响力对不同的空间尺度和区位的土地利用决策发挥宏观或微观的、直接或间接的、长期或短期的影响，但一定时期内某地区土地功能的实现能力是有限的，往往实现不了全部利益相关者的所有功能预期，而影响力的差异及其发挥程度决定了只有部分人的功能需求满足得比较充分而另一部分人满足得不够充分，若这种功能实现水平未能让所有的利益相关者都满意，而其中一些利益相关者对此

20、采取反抗行动，就会产生土地利用功能冲突。正是因为各地的土地利用功能都不能完全满足所有的利益相关者的需求，而不同地区也存在功能实现上的差别，因此土地利用功能统筹就是促进区域和谐的必然手段。土地利用功能统筹既要统筹不同利益相关者之间的土地功能分配，还要实现不同区域之间的土地功能分配，两者相互联系、相互影响，缺少或者忽视任何一个都不可能达到土地利用功能统筹目标。而从本质上看，不同地区之间的土地利用功能统筹也只是放大了的土地利益相关者的权益统筹问题，或者说是将直接的利益相关者同间接利益相关者进行了统筹。因此，当土地利用结构和布局具有相对的稳定性时，各利益相关者之间在土地利用过程中的关系就成为规划的核心

21、，也就是说，土地利用规划的重点将由协调土地用途冲突为主向协调利益相关者的冲突为主转变。（四）开展土地利用功能统筹研究的原则和目标1、开展土地利用功能统筹研究的原则土地利用功能统筹作为土地利用总体规划的重要组成部分，其作用的发挥程度，首先取决于其设定的原则是否科学、合理，为此，应把握如下原则：以人为本、土地可持续利用、局部与整体相结合、长远和现实相结合、土地的生产、生活、生态功能相协调、以市场为基础，规划、行政、法律、舆论监督等手段相辅助以及强调宏观引导和约束，淡化规划具体操作等七个方面。2、开展土地利用功能统筹研究的目标土地利用功能统筹既是土地利用总体规划的一部分，又是土地用途管制向宏观领域的

22、延伸，与后两者都有密不可分的关系。关于土地利用总体规划的一般目标，一般认为有三个方面：统筹安排各业用地，促进国民经济持续、稳定、协调发展；合理利用土地资源，提高土地的社会、经济、生态效益；加强对土地的统一和计划管理。土地利用管制的目标，国外和我国台湾主要涉及以下几方面：（1）排除不当的土地利用，避免土地利用“外部不经济”现象的发生；（2）有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平；（3）节省政府的财政支出。我国大陆目前制定土地用途管制的主要目的则是：（1）以行政、经济和法律手段来规范土地利用行为，引导合理的利用土地；（2）优化配置土地利用的结构和布局，有效保护农用地特别是耕地和林

23、地，有效遏制非农建设用地蔓延，促进土地资源的可持续利用；（3）协调人与自然、经济社会与生态环境等的关系，逐步创造一个良性、高效的生态环境，满足可持续发展的需要。在上述认识和理解的基础上，本文认为土地利用功能统筹目标从空间层次上可分为宏观目标、中观目标和微观目标。宏观目标是通过各种功能的综合协调和优势功能的充分发挥，促进区域的土地可持续利用水平与和谐社会的建设；中观目标是不断增强区域的生态功能以保障区域经济社会发展水平，充分发挥特色功能，形成与其他区域协作分工的土地利用系统；微观目标是协调解决内部的功能冲突，增强土地满足地区需求的综合保障能力，突出发展某些有特色的功能。三大目标层层相扣，上一级目

24、标指导下一级目标的制定，下一级目标是上一级目标的细化。从内容上看，功能统筹目标可细分为单项功能统筹目标和多功能统筹目标两类。目前，制定的规划一般都有15-20年的期限，并有年度计划负责分解和执行规划任务。但对于土地利用而言，长期规划对其实施后的许多突发事件无法做出及时的回应，而年度计划则难以对中期的发展变化进行谋划与调整，它们只是一个执行计划。因此土地利用规划应该和国民经济五年规划一样制定一个同步的阶段性规划，如此一来，统筹目标在时间上还应包括年度目标（1年）、阶段目标（5年）和最终目标（1520年），一般则只考虑后两项。不同区域的目标不可能都有现成的规划，对所有的单元进行预测与规划更加不现实

25、，因此规划目标应该是确定发展思路，同时注意规划目标除了满足功能统筹研究的需要外，还应与其他相关规划目标相协调，以有利于规划的实施和产生实效。（五）土地利用功能统筹模式不同地区土地利用在各种功能上产生各种矛盾与冲突，必须用土地利用功能统筹加以协调解决。对于如何开展统筹，目前还没有成型的模式，本文从研究的角度出发，从土地利用功能统筹切入点的角度将其归纳总结为下面的两类模式，这两类模式的差别在于考虑切入点的先后次序而非切入点的具体方面。1、功能切入模式功能切入模式是将整个区域看作一个整体或者说土地利用系统，在分析该系统的现状的基础上，更加关注的是系统功能的实现情况，继而分析该系统的土地适宜性、土地生

26、产潜力与和土地利用效率，并根据区域土地利用规划的目标，统筹安排各区域的不同土地利用功能的调控方向，最后将这些功能统筹的结果落实到空间上。该模式主要针对自然、经济和社会条件差异相对较小的区域，例如北京市等城市型政区和宁夏等面积较小的政区。根据需要统筹的功能的数量及其相应的研究手段的不同，该模式又可以细分为专项功能统筹为主的模式和综合功能统筹为主的模式两类，前者是依次针对某一特定的功能，研究它在整个区域如何实现功能统筹的问题，然后再对不同的功能进行整合规划；后者则是一次性将所有重要的功能都纳入考虑范围，采取适合的方法对整个区域的这些功能进行统筹研究。2、空间切入模式空间切入模式首先是根据区域发展的

27、经济社会、土地利用现状和发展方向的差别，将区域划分为几个在功能上相对比较一致的次级区域，然后以次级区域为单元分析其内部的土地利用功能实现状况及各区域之间开展土地利用功能统筹的可能性，最后根据各区域土地适宜性、土地生产潜力和土地利用效率的差别，研究如何开展次区域内部和次区域之间的功能统筹。该模式主要是针对区域自然、经济和社会条件比较复杂的地区，例如河北省等辖区面积较大、地貌类型齐全和经济发展水平差异显著的区域。而根据空间类型划分方法的不同，空间切入模式又可进一步划分为地貌单元切入模式、流域单元切入模式、行政单元切入模式、经济单元切入模式、混合单元切入等类别，具体在选用何种研究模式时应主要根据区域

28、的特点来进行。（六）土地利用功能统筹的运作机制1、市场机制土地利用功能调控的目的是在保证区域可持续发展的同时，满足人类不断增长的各种需求。市场机制为市场经济的内在调节机制，是价值的基本实现形式。在发育充分的市场中，市场有机体通过供求、竞争和价格等市场机制实现资源的合理配置，并满足不同人群的不同需求，因此开展土地利用功能统筹必然首先要借助于市场机制，通过它来调整土地利用的结构和空间布局，继而实现人类的各种需求。市场机制实施的主体应该是市场，政府的主要作用在于打破行政区划界限，继而从以下三方面着手，实现土地利用功能的统筹：（1）主动缩小直接配置土地资源的范围，将关注点放在重点区域和重点用地类型上，

29、为市场机制的发挥创造更广阔的作用空间；（2）研究确定不同区域土地利用调整的方向，以加快消除阻碍市场成长的因素，促进规范市场的迅速成长；（3）通过法律、法规界定和细化土地产权，为土地利用功能统筹扫除各种不必要的法律障碍。2、调控机制任何土地利用都具有正的或负的外部性，在市场条件下，其外部性往往难以通过价值得以反映，外部性问题成为土地市场失灵的主要表现。我国的土地为国有或集体所有的性质决定了土地利用调控大有用武之地，而对宏观经济与土地之间的实证分析表明，中国的土地市场与宏观经济互为因果，因此可以将土地调控政策作为宏观调控政策体系的一环而加以利用；丰雷等的分析同时还表明，土地供给政策比地价政策更加有

30、效，它充分地说明在统筹土地利用功能时，要将更多的关注点放在土地进入市场之前的部分。但由于土地调控宏观经济的作用机制仍不清楚，因此调控机制不能独立发挥作用，而是要在充分发挥市场机制的基础上，努力纠正市场失灵，这是调控机制的不足之处。土地调控应该从土地利用需求和供给两方面进行，具体的途径则有土地利用规划、土地利用年度计划、土地税收政策、土地价格政策、土地区域政策、空间规划等，其中的土地利用规划、土地利用年度计划、空间规划等是在开展土地利用功能统筹时需要重点考虑的，前两者调控的主体是国土部门，空间规划则还需发改委等相关部门来共同完成。调控的内容则主要包括重点用地类型的供给总量、空间布局和时序的调控、

31、供地结构调整、不同区域供地政策的制定、土地利用的优惠政策等。3、帮扶机制生态和环境的恶化与农地非农化是各类土地利用问题中比较突出的，而在很多情况下这两类问题地方政府无力解决，这就需要上级政府或其他地方政府给予一定形式的支持，以缓和甚至完全消除矛盾。帮扶机制的实施主体通常是所在地区的上级政府，这是其必须承担的责任，其次还有其他区域的政府或民间组织。要解决生态和环境恶化的问题，生态治理资金和技术的投入、替代产业的扶持、生态移民的搬迁安置等往往必不可少。在农地非农化问题中，耕地占用现象最突出，这就需要政府制定“绿箱”政策和“黄箱”政策增加对农业的扶持力度，以有效抵御高利润的非农产业的快速发展对低利润

32、的农业生产所带来的冲击。上述两点是帮扶机制发挥作用的主要方面。4、协作机制由于土地需求是一种引致需求，它归根到底是由宏观经济所决定的。需求和供给是宏观经济的两个主导要素，然而对于某一个区域来说，土地利用的需求和供给往往因不能保持平衡而产生供需矛盾，在通常情况下，仅通过本区域的土地利用结构调整并不能完全解决问题，这样，区域间开展土地利用协作的需求就产生了。协作机制是土地利用功能统筹在实际的运行过程中不可或缺的组成部分，调控、扶持机制是自上而下地实现功能统筹中的“上”的主要作用点，更多地强调规划和宏观管理的作用；协作机制则是其中的“下”的主要作用点，它更加注重具体的实践和政策落实；市场机制则贯穿于

33、“上”、“下”的全部过程中，发挥的是配置资源的基础性作用。协作机制的实施主体首先是县级政府，其次是拥有土地使用权的主要利益相关者群体，它们之间通过明确各自在土地利用过程中的优势和劣势，制定出土地利用功能互补的发展策略，使彼此之间都能够通过协作满足各自的土地利用功能需求或者消除本区域所存在的一些土地利用问题。二、土地利用功能统筹研究范式本文按照如下文所列的研究范式进行分析。（一）土地利用功能评价根据前面的总结，土地利用功能可以概括为生态、生产和生活三大类，它们是人类利用土地过程中不可分割的三个部分，其评价目标是展示各研究单元在这些土地利用功能实现程度上的现实差别，为进一步的分析评价做准备。1、土

34、地生态功能评价区域的土地生态功能价值、生态功能的脆弱性以及生态功能在发挥过程中存在的问题是土地生态服务功能不可分割的组成部分，为此需要分别进行研究。土地生态功能价值的评价方法是在前人研究的基础上进行总结和推导得到。土地的生态脆弱性评价所用的指标如下：水分状况指标、植被覆盖指标、地形起伏度、土壤可蚀性、土壤层厚度、地面组成物质松散度、环境容量。在单项分析的基础上，生态脆弱性的评估首先需要对各因子进行转化，生成标准评价值以利于进行综合，得到的标准值进行转换后利用下式求取综合值。土地生态环境现状评价结合国家环保总局制定的生态功能区划暂定规程中所提出的生态环境现状评价的方法，同土地生态环境评价的一般特

35、点，利用数字化的中国灾害地质类型图，对河北省的滑坡与泥石流、地面沉降与塌陷、盐碱化、荒漠化等几大类地质灾害的评价结果进行综合，并结合近些年的修复治理情况，进而分析各地区的土地生态环境所存在的问题。 为便于综合评估生态功能，采用一定的加权相加方法得到其综合评估值。2、土地生活功能评价土地的生活功能主要是针对人类而言，人类的生活从分类上包括食、住、行、文教（育）、卫（生）、娱（乐）、交（往）等，但是反映土地方面，其中许多方面不易且无必要反映，例如娱乐教育等是人类生活的重要组成，但是单以用地而论，它们却并不占用多少土地。为了简化对问题的分析，更主要的是为了反映中观尺度的土地生活功能，主要从食、住、行

36、、文教、卫等具体的生活功能和保障这种生活功能所必须的保障两方面进行论述。各个指标的量纲各异，为此采用前面对生态环境脆弱性的评价方法，分别根据各个指标实际值的大小进行标准化，具体而言就是同最大值（一般不以设区市的市区的最大值作为用于比较的最大值，因为通常情况下这些地区的值远大于其他地区）之比作为标准转换值，再对该转换值采用特尔菲法进行综合；对于评价层的综合，由于对人类而言，食、住、行、文教科卫等功能不存在明显的重要性差异，而指标相乘法主要用于重要性相差不大而各指标评分相差很大的指标综合问题，因此，本文将借鉴该方法，分别针对几个方面的情况设计指标体系，借助指标体系来测算各地区的具体生活功能评价。而

37、具体的生活功能同生活功能保障两方面也是缺一不可的，因此采用加法平均法求取最后的评价值，同时该评价值可根据需要划分为几个等级，其中：评价值越大表明被评价地区的土地利用生活功能越完善，反之亦然。3、土地生产功能评价土地的生产功能多种多样，根据生产过程中土地利用的差别，可分为直接生产和间接生产两类。直接生产主要是从土地中获取的各种物质，包括食物生产、原材料生产、能源和矿物产品供应、基因资源提供等；间接生产是指主要以土地作为载体空间并以直接生产的物质为原料进行加工获取新的产品的生产。从土地利用的角度而言，直接生产中的食物生产是为了满足人类五大需求中最基本的生存需求，加之中国始终面临以相对较少的土地解决

38、较多的人口吃饭的问题，自然成为政府关注的焦点。其他的直接生产功能是为发展提供重要支撑，但由于地域的差异，这些生产功能的实现水平相当程度上是由自然环境本身决定的，要对它们进行统筹规划，可操作的空间就要狭小得多，为此，对于以省为研究对象的本研究而言，直接生产功能的研究将主要集中于食物生产功能这方面。而对于间接生产功能，直接研究具体产品的产出是不现实的，因此本文将以间接生产功能的总产出价值为着眼点开展相关的评价工作。首先在对食物类型的重量进行折算的基础上，再分析食物的生产功能。食物生产功能从总的产出能力上看，不仅涉及到现实的产出能力，还包括其生产能力的持续性和生产潜力的问题，而涉及到土地时，不仅要研

39、究单位面积产量，还要分析食物生产用地，因此对土地的食物生产功能进行评价也应该从前三个层次着手，研究每个层次的单位面积产量和食物生产用地的现状和变化。需要指出的是，食物生产用地一般包括耕地、果园、草地、养殖水面、设施农业用地、畜禽饲养地等，但是中国农村的家禽、畜饲养是禽、蛋、肉的重要生产方式，农村居民点虽被归为建设用地，但是也发挥着重要的食物生产用地的功能。从这个角度来看，中国的食物生产用地的变化除了农村居民点外，大部分因为只是在农业用地内部进行调整，因而其数量是相对稳定的。而在实际研究中由于数据的不匹配，食物生产用地的内涵会略有变化。具体的食物生产功能由食物综合产出能力（以食物总产量指数、单位

40、面积食物产量年均增长率指数和食物生产用地年均变化率作为衡量食物综合产出能力的三类指标加权平均得到）、食物持续产出能力（由食物生产基础稳定性系数、食物生产能力稳定性系数和食物生产的投入产出能力加权平均得到）、食物生产现实潜力（由单位面积生产潜力和食物生产用地增长潜力加权平均得到）加权平均得到。其结果越大表示被评价地区的食物生产能力越强，反之亦然。我们可以根据需要将评价值进行划分，从而确定不同地区的食物生产能力的等级是“强”还是“弱”，从而能够更清楚地了解其生产能力的差别。间接生产功能与直接生产功能相对应，主要包括商品生产和服务产品生产，前者主要是指第二产业，后者主要是指第三产业。在研究土地利用的

41、生产功能时，将这些间接生产功能作为一个整体进行分析，不仅有利于数据的收集，也不影响对土地间接生产功能的认识，因此是可行的（虽然采掘业是直接生产活动中的一项，但由于现有的统计数据都包含于工业中而难以分离，且采掘用地是按建设用地计算，故归并在间接生产中）。间接生产在用地方面的主要依托是建设用地，但目前中国建设用地的分类还不够完善，要完全将用于间接生产的建设用地从城镇居住等发挥生活功能的建设用地中分离出来不太可能，故利用城乡居住和独立工矿用地的数据作了近似替代。对于间接生产功能的评价，一般按照持续、高产、稳定的三原则进行，也就是持续性越强、现状产出越高、生产越稳定的县，其间接生产功能也越突出。在对这

42、三个方面进行评价时，由于只描述投入或产出似乎都不能完全反映评价结果的高低，故而本文采用复合型指标进行，其中投入指标包括非农产业就业人口数、建设用地面积、固定资产投资总额等三个方面，而产出则用二三产GDP和财政收入两个指标加以反映。其结果可用评价值与最大评价值（去除设区市以外）的比值作为标准值。将食物生产功能和间接生产功能的评价结果之和的平均值作为各地区综合生产功能的评价值。利用这一评价值可划分不同地区生产功能的等级，同时还应该分别划分不同地区食物生产功能和间接生产功能的等级，以确定其生产功能的发挥主要以食物生产为主还是以间接生产为主。（二）土地利用综合功能分区土地利用是多样化的，反映着人类对土

43、地众多功能的追求，不同功能在每个具体的单元中都相对比较完整地存在着。各种功能同其他功能在空间上和表现上相互交织，通常都难以直接、独立而完整地被度量，因此要开展土地利用综合功能分区，直接从评价土地利用的所有功能入手显然可行性不强。从本质上看，土地综合功能分区反映了功能实现在自然地域、社会经济和土地利用方面的差异，因此，应主要依据区域发展战略、自然条件、土地利用的现状、问题与发展方向、经济与社会的发展现状与方向等对土地利用的现状和未来产生影响的重要方面作为功能依据，而不是以这些因素在目前的体现各地的现状功能强弱，当然功能评价的结果也可辅助用于修正功能分区的结果。1、 前几轮综合分区效果的评价要划分

44、土地利用综合功能分区，首先要对前几轮土地利用总体规划有关地域综合分区部分的实施效果和从中汲取的经验教训进行分析。评价内容至少应包括以下几方面：（1）分区原则是否符合当时的实际，这些原则目前是否仍然可行；（2）分区技术与方法是否过时，目前已有哪些新的方法可供使用；（3）分区结果是否客观地反映了当时的情况，目前是否有作调整的必要；（4）根据分区结果开展的分区管制和指标调控的实施效果如何，在实施过程中遇到哪些问题和困难；（5）土地利用综合功能分区与城市规划、区域规划等的衔接情况如何，哪些问题仍需解决。应该说，掌握其中的得失有助于更好地把握分区的目标和任务。2、影响区域土地利用的主要因素及其主要影响对

45、于比较宏观的区域而言，国家和区域的发展战略、国家相关的重大政策、区域的工业化和城市化进程、区域的生态环境问题、区域的土地供需状况、国家与区域的宏观土地调控政策以及现有的法律法规等是带有普遍性的主要影响因素，需要加以认真的分析。而对研究区域而言，还会有其他的比较独特的因素也应该通过分析找出来并进行深入的分析。把握了这些宏、中观的影响因素，将会对功能分区所需指标的选取产生直接的导向性作用。3、土地利用综合功能分区的原则和依据（1）统筹兼顾生态和经济社会效益。土地作为一个多目标、多功能、多用途的载体，在进行综合功能分区时，既要考虑最大限度地发挥土地的经济效益，还必须考虑到不同部门、不同利益集团之间存

46、在着用地矛盾而需要寻求社会效益最大，同时可持续发展还要求必须非常重视土地的生态环境承载功能。从全省的角度出发，对经济、社会、生态三大效益进行统筹兼顾是土地利用综合分区时应该遵循的重要原则。（2）突出土地利用问题和管理措施的相似性。不同区域由于自然条件、经济基础、社会背景的不同，在土地利用过程中所产生的问题也千差万别，要协调区域发展，就必须将具有类似问题的地区放在一起统筹考虑。（3）兼顾行政区划和流域的完整性。行政区划是国家结构体系的空间安排，是国家权益的地方配置。行政区划的格局产生集国家和地方利益于一体的责任政府体系，是执行和实施土地利用总体规划的行为主体。为此，综合功能分区的界线应服从行政区

47、界，在地域范围上应与各级行政区范围一致。作为省一级的综合分区，应尽可能保持地级、至少也是县级行政区域的完整性。在保持县级行政单元的基础上，进一步保持流域的完整性则是为了更加好地协调区域间的生态功能保护工作的需要。4、土地利用综合功能分区的方法和技术首先是开展流域分区。要克服前几轮宏观土地利用综合功能分区过于强调土地利用本身及其社会、经济效益的问题，加强生态环境方面研究的分量，在分区中先期开展流域分区是显得很必要。具体做法是，根据数字高程模型图（DEM）和河流水系分布图，利用ArcVIEW的SWAT模型或ArcGIS的Hydrology模型等，生成多个流域。对于较大的流域，由于其上中游多为山区，

48、是流域的主要产水区，下游多为平原，是流域的主要耗水区，它们对流域生态环境作用的机理和影响不太相同，再加上山区和平原在土地利用等方面的差别非常大，因此在参考区域分区发展战略的基础上，将较大流域的上、中游与下游进一步细分。同时要根据县级行政单位的行政界线对流域分区的结果进行适当的调整，使流域基本完整的同时保持行政区域界限的完整。其次采用定量与定性相结合、数据分析与空间分析相结合的方法，以县的基础数据为单元，对研究区域进行综合功能分区。分区的方法有很多，目前比较成熟的有指标法、叠加法、聚类分析法、特尔菲法等，但是这些方法各有利弊，都不能很好地完成任务，因此需要进行改进和综合。具体的分区方法是：（）将

49、第一步生成的中小流域划分图与区域的经济发展分区和空间结构分区图进行叠加，找出不一致的县；（）按照中国社会经济统计年鉴的归类，将研究区域的县划分成三种类型区：平原区、丘陵区和山区，分别对其建立不同的分区指标体系；（）利用聚类分析法研究不一致的地区与其临近的多个相邻流域的同类型地区群之间的接近程度，将其归入某一流域中；（）研究某些特殊地区的归类范围，以初步确定所有地区的综合功能分区范围；（）将综合分区的初步意见反馈给熟悉研究区域的专家，并让他们对所提出的分区提出其参考的修改意见；（）综合专家意见提出修改分区方案，并再次反馈给相关专家；（）重复（）、（）步，直至专家意见一致为止，就得到最终的综合功能分区。5、土地利用综合功能分区特征