玉溪市土地利用总体规划.doc

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1、玉溪市土地利用总体规划（20062020年）IV目 录前 言1第一章 总 则3一、规划编制依据3二、规划任务5三、规划的目的6四、规划范围及期限6五、规划基期数据6第二章 规划编制背景7第一节 市域概况7一、区位条件7二、自然条件7三、社会和经济发展概况8第二节 上一轮规划成效和不足9一、“上轮规划”主要指标实现程度分析9二、“上轮规划”实施的成效9三、“上轮规划”实施的不足10第三节 土地利用现状分析10一、土地利用现状10二、土地利用面临的主要问题11第四节 土地利用面临的形势12一、土地利用面临机遇12二、土地利用面临挑战13第三章 土地利用战略和目标17第一节 指导思想与基本原则17一

2、、指导思想17二、基本原则17第二节 土地利用战略18一、土地利用战略18二、土地利用战略重点19第三节 经济社会发展目标20一、人口目标20二、经济目标20第四节 土地利用规划目标20一、耕地和基本农田保护目标20二、建设用地规模控制目标21三、新增建设用地以及新增建设用地占用农用地和耕地指标21四、土地整理复垦开发补充耕地目标21五、土地利用率目标21六、土地节约集约利用目标22七、生态环境改善目标22第四章 土地利用结构调整与布局优化23第一节 土地利用结构调整23一、农用地结构调整23二、建设用地结构调整24三、其他土地结构调整25第二节 土地利用总体布局26一、农用地布局26二、建设

3、用地总体布局26三、农村居民点用地布局27四、生态用地布局28五、重点建设项目用地布局29第三节 调整基本农田结构和布局29一、调整基本农田结构和布局29二、多划后占基本农田安排30第五章 土地利用区域调控32第一节 土地利用功能分区及管制规则32一、土地利用功能分区32二、土地利用功能分区管制规则36第二节 县（区）主要用地调控39第六章 建设用地空间管制40第一节 玉溪市城镇体系发展思路40一、一心：玉溪中心城市40二、一群：三湖一海区域城镇群40三、一带：昆曼高速公路城镇发展带41四、三轴：三条滇中区域内功能发展轴41第二节 建设用地管制分区42一、允许建设区42二、有条件建设区42三、

4、限制建设区42四、禁止建设区43第三节 建设用地分区管制措施43一、允许建设区43二、有条件建设区43三、限制建设区44四、禁止建设区44第七章 中心城区土地利用控制45第一节 中心城区定位与发展目标45第二节 城市布局发展方向原则45第三节 中心城区规划控制范围45第四节 中心城区建设用地调控46一、允许建设区46二、有条件建设区46三、限制建设区47四、禁止建设区47第八章 土地整治48第一节 农用地整治48第二节 建设用地整治49第三节 土地开发49第四节 耕地占补平衡49第九章 城乡建设用地增减挂钩51第一节 城乡建设用地增减挂钩项目区安排51一、拆旧区51二、建新区51第二节 城乡建

5、设用地增减挂钩保障措施52一、明确分工，明确职责52二、严格挂钩项目区实施管理52三、加强对挂钩项目区的监督检查53四、充分尊重农民意愿，切实保障农民合法权益53五、采取多种形式，筹集项目资金53第十章 土地利用重大工程和重点项目55第一节 生态环境建设工程55一、自然保护区、森林公园、风景名胜区保护工程55二、饮用水源地保护工程55三、湿地保护工程55四、生态公益林地保护工程56第二节 重点项目56一、重大基础设施建设56二、其他重点项目57第三节 中低产田地改造工程57第十一章 加强土地利用管理的重点措施58第一节 落实耕地与基本农田保护责任制措施58一、创新耕地保护机制58二、推进基本农

6、田保护示范区工作58三、建立耕地与基本农田保护责任的考核制度58四、建立政府牵头、部门合作的责任体系59五、加强基本农田建设，提高基本农田数量和质量59第二节 加强土地节约集约利用措施59一、制定节约集约用地指标控制标准59二、推行节约集约用地考核制度59三、深化行政改革，保障节约集约用地60四、严格控制建设用地规模60五、积极稳妥开展“三项整治”工作60第三节 协调土地利用与生态环境保护措施61一、加强重要生态功能区的保护61二、提高自然保护区的管理水平和可持续发展能力61三、推进生态示范活动的开展61四、加强农村环境保护与农业面源污染的治理工作61五、加强资源开发生态环境保护监督62第十二

7、章 规划实施保障63一、加强规划实施的整体控制63二、强化规划实施的行政责任63三、运用规划实施的经济手段64四、完善规划实施的技术保证65五、 建立规划实施的社会机制65附 则67附 表68附表1 2005年玉溪市土地利用现状68附表2 玉溪市规划主要控制指标表69附表3 玉溪市规划期土地利用结构调整表70附表4 玉溪市各县（区）耕地保有量、基本农田保护面积指标表71附表5 玉溪市建设用地指标表72附表6-1玉溪市新增建设用地占用耕地及补充耕地表（2006-2010）73附表6-2玉溪市新增建设用地占用耕地及补充耕地表（2006-2020）74附表7 玉溪市重点建设项目用地表75附表8 玉溪

8、市中心城区建设用地管制分区表79附表9 玉溪市基本农田调整表80附表10-1 玉溪市县（区）主要调控指标表（2010年）81附表10-2 玉溪市县（区）主要调控指标表（2020年）82附表11 玉溪市城乡建设用地增减挂钩表83附 图1、玉溪市土地利用现状图2、玉溪市土地利用总体规划图3、玉溪市建设用地管制分区图4、玉溪市建设用地增减挂钩图5、玉溪市基本农田保护规划图6、玉溪市基本农田调整分析图7、玉溪市土地整治规划图8、玉溪市重点建设项目布局图9、中心城区土地利用现状图10、中心城区土地利用总体规划图11、中心城区建设用地管制分区图玉溪市土地利用总体规划（2006-2020）文本前 言土地利用

9、总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的重要依据，在土地资源保护和合理利用工作中处于先行和龙头地位。玉溪市土地利用总体规划（1997-2010年）实施以来，对于玉溪市严格保护耕地特别是基本农田、增强依法用地意识和实施土地用途管制、促进土地节约和集约利用、保护生态环境、保障经济社会健康发展等发挥了重要作用。随着西部大开发战略的实施，玉溪市正进入一个新的历史发展时期，经济和社会结构正在加速发展，土地利用和规划管理面临前所未有的压力。玉溪市以城镇化和工业化为代表的现代化进程逐步加快。另一方面，党的十六大以来，国家提出了全面建设小康社会、树立和贯彻落实科学发展观

10、等一系列重大战略决策，把土地利用作为国家宏观调控的一种重要手段，土地供应日趋从严从紧。2009年7月，国家主席胡锦涛考察云南后提出把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡，目前新一轮西部大开发已启幕。从宏观经济背景国家的要求以及玉溪市自身的发展阶段来说，玉溪市的土地利用工作都开始面临新的形势，现行的玉溪市土地利用总体规划（1997-2010年）已难以适应国民经济和社会发展的需要。为使土地利用总体规划更好地发挥对经济社会发展的保障作用，促进经济社会全面、协调、可持续发展，依据中华人民共和国土地管理法等法律法规和国家、省、市有关土地利用方针、政策，在云南省土地利用总体规划（2006-2020年）的指

11、导下，在玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020年的基础上，编制玉溪市土地利用总体规划（2006-2020年）。第一章 总 则玉溪市土地利用总体规划（2006-2020年）主要阐明规划期内玉溪市土地利用战略、土地利用结构调整、土地利用布局，明确土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是玉溪市城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。玉溪市行政区域内有关土地利用的各专项规划和行业用地规划均应符合本规划。一、规划编制依据1. 法律、法规、政策依据(1)中华人民共和国土地管理法(1998.8.29) (2)中华人民共和国土地管理法实施条例(

12、1998.12.24)(3)基本农田保护条例(1998.12.24)(4)国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号，2004.10.21）(5)国土资源部关于贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定的通知（2004.11.2）(6)国土资源部关于开展市级土地利用总体规划修编试点工作的通知(国土资发2002189号)及有关要求(7)国土资源部关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资发2004133号）(8)国务院办公厅国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）(9)云南省土地利用总体规划修编工作方案

13、（云国土资规200557号）(10)市（地）级土地利用总体规划编制规程（送审稿）（国土资源部）(11)国土资源部办公厅关于印发市县乡土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资源厅发200951号）(12)云南省国土资源厅转发国土资源部办公厅关于印发市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知2. 相关规划与文件(1)云南省土地利用总体规划（2006-2020年）(2)云南省“十一五”发展战略研究(3) 云南省城镇体系规划(4) 玉溪市国民经济和社会发展第十一个五年规划(5)玉溪城市总体规划（2006-2020年）(6)玉溪市中低产田改造专项规划（2010-2020年）(7)玉溪市土地

14、开发整理规划(8)玉溪市水利发展“十一五”规划(9)玉溪市旅游发展“十一五”规划(10)玉溪市交通发展“十一五”规划(11)玉溪市其它有关专项规划3、大纲及专题研究成果(1) 玉溪市土地利用总体规划实施评价(2) 玉溪市土地利用战略研究(3) 玉溪市耕地和基本农田保护研究(4) 玉溪市节约与集约用地研究(5) 玉溪市城乡用地结构和布局优化研究(6) 玉溪市统筹区域土地利用研究(7) 玉溪市土地利用与生态环境建设研究(8) 玉溪市土地利用总体规划实施保障措施研究(9) 玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）(10) 玉溪市土地利用总体规划大纲（2006-2020年）编制说明二、规划任

15、务(1)总结上一轮规划编制和实施的经验；(2)落实云南省下达给玉溪市土地利用总体规划目标任务；(3)以严格保护耕地，提高建设用地节约集约利用为前提，对玉溪市市域内土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排；(4)制定区域差别化土地利用政策，调控和指导各县（区）土地利用；(5)确定中心城区土地利用规模、范围、用途和时序；(6)统筹安排各区域各业各类用地，保障土地利用重点项目，促进城乡、区域协调发展；(7)协调土地利用和生态环境建设，走可持续发展之路；(8)制定保障规划实施的政策措施，提高土地管理水平。三、规划的目的为深入学习实践科学发展观，实现全面建设小康社会的宏伟目标，贯彻落实十分珍惜、合理利用

16、土地和切实保护耕地的基本国策，进一步加强耕地保护，统筹安排各业各类用地，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平，促进土地资源的可持续利用，根据中华人民共和国土地管理法等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，按照国务院的统一部署和市委、市人民政府的统一安排，依据云南省土地利用总体规划（20062020年）和玉溪市经济社会发展总体部署和目标任务，制定玉溪市土地利用总体规划（2006-2020年）。四、规划范围及期限规划范围为玉溪市行政辖区（红塔区、澄江县、江川县、通海县、华宁县、新平县、元江县、易门县和峨山县）内所有土地，土地总面积为1494534公顷。本规划以2005年为基期年，规划

17、期限为2006-2020年，规划近期目标年为2010年，远期目标年为2020年。五、规划基期数据以经云南省国土资源厅认定批准的2005年玉溪市土地利用变更数据经规划基数土地分类转换后的数据作为基期年2005年的规划基数。有关社会经济方面的数据采用2005年统计部门的数据。第二章 规划编制背景第一节 市域概况一、区位条件玉溪市位于云南省中部，云贵高原西南边缘，介于北纬23192453，东经1011610309之间，全市土地总面积为14945.34平方公里。昆曼、昆河高速公路、泛亚铁路东线和中线等区域性国际大通道在境内交汇，具有突出的区位优势，是通往昆明的南大门。市政府驻地红塔区距省会昆明85公里

18、，是连接东盟的重要门户和交通枢纽。二、自然条件玉溪市地势西北高，东南低，地形错综复杂，有湖泊、平坝，高山、大川，山地占90%。其东北部属昆明、玉溪湖盆高原区，湖盆、坝子交错分布，分布有红塔区、江川、澄江、通海等大型构造盆地。西北部的易门、峨山西部、新平北部为红岩高原区；元江上游下切剧烈，地势起伏较大，立体气候的特征十分明显，既有四季如春的山区平坝，也有被称为“天然温室”的谷地。境内哀牢山脉呈西北东南走向，有大雪锅山、梁王山、鲁甸山、磨豆山等，主峰大雪锅山海拔3137米，为全市最高点；小河底河与元江干流交汇处为全区最低点，海拔327米；全市除元江河谷外，大部分地区海拔15001800米，市政府驻

19、地红塔区中心城区海拔1630米。玉溪市属中亚热带湿润冷冬高原季风气候。年平均气温16,全年气温以12月或1月最低，6月最高，年平均降雨量997毫米。境内河流属南盘江及元江两大水系，主要湖泊有抚仙湖、杞麓湖、星云湖、阳宗海等。全市范围内土壤共有燥红土、赤红壤、红壤、黄棕壤、棕壤、亚高山草甸土、紫色土、红色石灰土、水稻土9个土类。其中红壤为分布面积最大的一类地带性土壤。玉溪矿产资源丰富，现已探明的主要矿藏资源有铁、铜、铅、硅石、大理石、煤、白云岩等16个矿种。矿藏储量较大的有：铁矿石，总储量5.4亿吨，主要分布在新平、峨山、易门；煤，探明储量1.76亿吨，主要分布在华宁、峨山、红塔区；磷矿石，储量

20、12亿吨，主要分布在江川、华宁、澄江三县；铜矿石，储量135.6万吨，主要分布在易门、新平、元江；镍，储量52万吨，位于元江与墨江之间。三、社会和经济发展概况玉溪市辖一区八县（红塔区、澄江县、江川县、通海县、华宁县、新平县、元江县、易门县和峨山县）。区内聚居着汉、彝、白、哈尼、壮、傣、苗、回、蒙、傈僳、拉祜、佤等二十多种民族，少数民族人数为67.57万人，占玉溪市总人口的32.31%。2005年末，玉溪市总人口为209.16万人，占全省总人口的4.70%，人口密度为每平方公里140人。其中，城镇人口66.79万人，城镇化水平31.93%，高于云南省29.50%的平均水平。2005年全市GDP达

21、到368.4亿元，占全省GDP总量的10.6%，一、二、三产业比例为11.7：58.7：29.6；人均GDP为16643元，远高于云南省7833元的平均水平。近年来，玉溪市经济增长稳定在较高平台上，产业结构日益完善，但经济增长的后劲还不够足，增加的潜力仍需挖掘。第二节 上一轮规划成效和不足玉溪市土地利用总体规划（1997-2010年）（以下简称“上轮规划” ）是由玉溪市人民政府组织，以1996年为规划基期年，2010年为规划目标年。依据当时的相关法律法规和玉溪市土地利用的实际，以保护耕地和控制建设用地为重点，结合玉溪市土地资源利用状况和土地利用需求量预测结果，市、县（区）、乡（镇）三级指标进行

22、分解和布局落实。一、“上轮规划”主要指标实现程度分析表2-1 玉溪市“上轮规划”主要指标与实现程度对照表单位：公顷耕地保有量（2005年）基本农田保护面积（2005年）新增建设用地占用耕地（1997-2005年）规划2214601920002829现状2130131911464117现状减规划增（+）减（-）-8447-854+1288从表2-1可以看出：玉溪市2005年现状耕地面积比规划面积少了8447公顷，基本农田现状面积比规划面积少了854公顷。1997-2005年新增建设用地占用耕地比规划指标多1288公顷。三项指标都超标。二、“上轮规划”实施的成效上一轮规划玉溪市土地利用总体规划（1

23、997-2010）在编制和实施过程中，在经济效益、社会效益、社会影响评价、生态效益等方面取得了显著成效。市、县（区）、乡（镇）三级土地利用总体规划体系已经建立，各级领导和广大群众按规划办事的意识明显增强，实施规划的机制和管理制度初步形成，各级规划的实施，在引导和规范城乡用地、合理配置土地资源、促进土地节约集约利用、加强耕地保护特别是基本农田保护工作中发挥了重要作用，执行情况总体上是好的。三、“上轮规划”实施的不足玉溪市的现行规划受当时经济社会发展历史背景的局限，因此在规划编制和实施中还存在着一些问题和不足。在规划编制方面：规划指导思想不够全面，规划编制程序单向化，指标分解地区差异体现不够；规划

24、指标刚性太强，弹性不足；规划编制技术手段受历史条件的限制，比较落后 。在规划实施方面：土地利用总体规划实施管理的法律法规尚不完善、不健全，影响管理效率和管理水平；规划的权威性和社会的认知程度有待进一步提高；随着规划实施程度的提高，规划与实际建设需要的矛盾不断加大；规划实施管理手段与要求有一定差距。第三节 土地利用现状分析一、土地利用现状根据2005年玉溪市土地利用变更数据经规划基数土地分类转换后的数据，玉溪市行政辖区范围内土地总面积为1494534公顷。到2005年底农用地面积为1267714公顷，占土地面总面积的84.82%；建设用地37133公顷，占土地总面积的2.48%；其他土地面积为1

25、89687公顷，占土地总面积的12.69%。农用地中，耕地213013公顷，占土地总面积的14.25；园地28316公顷，占土地总面积的1.89%；林地937202公顷，占土地总面积的62.71%；牧草地217公顷，占土地总面积的0.01%；其他农用地88967公顷，占土地总面积的5.95%。建设用地中，城镇工矿用地面积为10527公顷，占土地总面积的0.70%；农村居民点面积为17259公顷，占土地总面积的1.15%；交通水利用地5426公顷，占土地总面积的0.36%；其他建设用地3922公顷，占土地总面积的0.26%。其他土地中，水域面积为42819公顷，占土地总面积的2.87%；自然保留

26、地面积为146868公顷，占土地总面积的9.83%。详见附表1。二、土地利用面临的主要问题1.土地资源有限，人均占有量少2005年全市总人口209.16万人，土地总面积1494534公顷，耕地213013公顷，人均占有土地0.715公顷，人均占有耕地只有0.102公顷。2.耕地减少过速，人地矛盾突出随着人口增长、城镇化进程加快，全市每年有大批耕地转为建设用地。同时，退耕还林、灾毁、农业结构调整也加大了耕地减少的数量。从1997年到2005年期间，耕地面积由225569公顷降到213013公顷，净减耕地12556公顷。随着人口的不断增长和国民经济的迅速发展，各产业部门对土地的需求也日益增加，尤其

27、城镇、农村居民点建设占用的多是坝区的良田好地，加剧了耕地的减少状况，人地矛盾十分突出。3.土地开发强度大，已利用土地比例高由于地形地貌因素影响，玉溪境内山地多，占土地总面积的90%；平地少，可利用土地面积有限；而土地的开垦程度已较高，1997年玉溪市土地利用率80，2005年达87.31%。4.未利用土地少且难以利用，后备耕地资源不足2005年其他土地面积为189686公顷，占土地总面积的12.69%。自然保留地中，荒草地的面积为132214公顷，仅占其他土地面积的69.7%。可见，玉溪市其他土地中荒草地面积不多，而其他土地中其他部分的土地在现有条件下难以开发利用，土地后备资源极为有限。第四节

28、 土地利用面临的形势一、土地利用面临机遇1.科学发展观的提出和贯彻落实，为科学合理利用土地奠定了基础按照科学发展观“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，积极推进土地利用的改革和发展，为科学合理利用土地奠定了基础。2.十七届三中全会的决定及经济社会的全面发展，为统筹城乡土地利用开辟了道路通过严格规范承包地流转和集体经营性建设用地流转，严格宅基地管理，建立健全土地承包经营权流转市场，逐步建立城乡统一的建设用地市场，从严控制城乡建设用地总规模，规范推进征地制度改革，为统筹城乡土地利用开辟了道路。3.法规体制的进一步完善，为进一步规范土地

29、管理秩序提供了保障随着形势的变化和发展，调整完善相应的体制、机制、法制，在耕地保护、集体土地流转、建设用地增减挂钩、农村土地确权登记颁证等重点领域，规范和完善相关法律法规和配套政策，积极、有序、稳步地推进土地管理制度改革，为进一步规范土地管理秩序提供了保障。4.改革创新的进一步深化，为建立规范的土地管理长效机制提供了动力通过制度创新、管理创新、技术创新，综合运用市场与行政等手段提高土地利用水平和管理效能，为进一步建立健全规范的土地管理长效机制提供了动力。5.生态文明建设的全面推进，为促进土地可持续利用创造了条件在未来土地利用中要求发展地方经济应遵循生态文明的理念。促使土地利用抓住环境效益、生态

30、文明与社会经济文明相结合的历史性新机遇。玉溪市土地利用挑战与机遇并存，立足保障科学发展，妥善处理保障与保护、近期与远期、局部与整体的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索适合本市实际的土地利用新模式，实现土地资源的有效配置和可持续利用，是玉溪市土地利用必须解决的重要任务。二、土地利用面临挑战1.人口增长和经济发展，导致用地需求的刚性增长，供需矛盾日益加剧规划期间，玉溪市仍保持经济快速发展的态势，人口总量继续增长。经济增长的推动和人口增加的需求必然导致用地需求的刚性增长，全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。使土地资源安全的腾挪空间显著削弱，土地管理

31、的难度显著加大。同时，基础设施建设、能源建设用地的新高峰，对保障用地形成了更大压力。玉溪市作为云南省面向东南亚、南亚实施“走出去”战略的集散、加工腹地，需要大力加强基础设施建设，尤其发展综合交通运输体系。水利工程特别是调蓄水、饮水工程建设要求用地保障。能源产业建设（重点是水电产业、矿电产业建设），优化能源结构也形成了新的用地需求。基础设施和能源建设的用地新高峰，对用地保障形成了更大的压力。经过多年的持续快速发展，玉溪市的耕地日趋减少，可用于开发整理的宜农土地后备资源的数量已十分有限，土地供给弹性系数明显降低，土地资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益增强。2.城镇化和工业化的深入发展，致使农用地、

32、特别是耕地保护形势日趋严峻玉溪市正处于城镇化和工业化的加速发展阶段，城镇用地将进一步扩大，农村建设用地的腾退减少相对滞后，短期内将造成耕地的净减少。玉溪市耕地特别是优质耕地主要集中于坝区，耕地保护与城镇化、工业化及基础设施建设对建设用地的刚性需求形成尖锐矛盾。兼顾地区粮食安全与城镇化、工业化发展要求，耕地保护的形势日趋严峻。玉溪市陡坡耕地占8.99%，优质耕地不足，基本农田保护形势严峻。由于后备资源不足，耕地补充任务艰巨，坝区耕地保护与建设占用的耕地矛盾十分尖锐，确保规划末期的耕地保有量和基本农田困难重重。3.区域发展不平衡，土地利用协调统筹任务艰巨自然条件、资源禀赋、经济基础和发展环境等的差

33、异，导致玉溪市人口分布不均衡，区域发展不平衡。产业结构的调整升级和经济发展方式的转变，国土开发新格局的形成，对区域土地利用提出了更高的要求。地区间发展的差异以及行业、区域土地利用目标的多元化，使行业、区域土地利用的结构与布局调整和优化难度加大，统筹协调行业、区域土地利用的任务极其艰巨。4.土地资源质量不高，土地生态环境令人担忧，治理土地退化任务仍十分艰巨玉溪市坡度大于15的坡耕地占全市耕地总面积的40.95%。地形坡度较大，加上开发利用不当等诸多原因，水土流失较为严重。生态环境破坏和土地退化严重，危及到土地资源的可持续利用。5.土地规划实施取得显著成效，但土地利用制度和管理创新任重道远玉溪市土

34、地利用总体规划体系初步建立，土地用途管制取得明显成绩，建设用地总规模得到有效控制，节约集约用地水平不断提高，土地开发整理复垦力度加大，国土综合整治力度不断加大，实现了耕地的占补平衡，促进了生态环境质量的总体提高，规划在经济社会发展宏观调控的作用明显增强，实现了耕地保护和经济发展双促进的目标。但是，根据经济社会发展要求，建设用地供应与耕地保护、生态建设矛盾日趋尖锐，创新土地利用制度、实现本次规划确定的目标任重道远。6.保护和改善高原湖泊生态环境建设的任务更为艰巨 抚仙湖、星云湖、杞麓湖三大高原湖泊是滇中高原上的三颗巨大的明珠，资源丰富、物种繁多，不仅关系到沿湖人民的生产和生活，而且它们与其他高原

35、湖泊一起调节高原气候、平衡生态环境。本轮规划是玉溪市推进城市化、工业化的关键时期，沿湖一定范围内的旅游业、特色产业等都将得到巨大发展，这样势必会挤占一些具有生态功能的用地，并且入湖的生活污水、工业废水、农业径流也会增加，加之高原湖泊本身的生态环境脆弱。因此，在规划期内，如何既要满足高原湖泊以旅游业、特色产业等为重点的经济发展的用地需求，又要加强环境保护和安全生产，构建人与自然和谐的社会，发挥高原湖泊应有的生态效益，玉溪市统筹土地利用和高原湖泊生态环境建设的任务更加艰巨。第三章 土地利用战略和目标第一节 指导思想与基本原则一、指导思想（1）深入贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会的目标，坚持

36、保障发展和保护资源，切实保护耕地和基本农田，落实节约集约用地的根本方针，推进城乡用地结构和布局优化，协调区域内各地区土地利用关系，促进玉溪市经济社会与资源环境全面协调、可持续发展。（2）围绕全面实施“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市”的经济社会发展战略，强化玉溪在滇中地区的重要作用，妥善处理经济社会发展、土地资源利用与生态环境建设的关系，强化土地资源利用的宏观调控作用，创建经济高效、资源节约、环境友好的土地利用前景。二、基本原则1.严格保护耕地特别是基本农田要从保证粮食安全、社会安全和生态安全的高度，正确处理好保护耕地与发展建设的关系，不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求；要

37、进一步强化对基本农田的保护和管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。任何建设项目不得违法占用耕地特别是基本农田。2.严格控制建设用地总量新增建设用地规模一定要与当地人口增长、经济发展、城镇化进程水平相适应，不能单纯依靠扩大用地规模来推动经济社会发展，要切实挖掘存量土地利用潜力，严格控制建设用地总量。3.大力推进节约和集约利用土地要以内涵挖潜为主，努力提高土地集约利用水平，大力推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，提高土地利用率，有效保障土地供给，促进经济社会全面、协调、可持续发展。4.坚持占用耕地与开发复垦整理补充耕地相平衡要认真贯彻落实耕地“占补平衡”的法定义务，确保

38、各类建设占用耕地与开发复垦整理补充耕地的平衡，实现土地管理“既保障经济发展用地，又保护好耕地资源”的双赢目标。第二节 土地利用战略一、土地利用战略按照构建和谐社会和建设资源节约型、环境友好型社会的原则和要求，围绕西部大开发战略、云南省“工业化、城镇化和农业现代化”发展战略、云南省桥头堡建设战略。玉溪市作为云南省面向东南亚、南亚实施 “走出去”战略的集散、加工腹地，将调整结构创特色，依靠科技增效益，改革开放促发展，统筹兼顾谋协调，齐心协力建和谐，实施“生态立市、烟草兴市、工业强市、农业稳市”的发展战略，实施“全面保障、统筹协调、可持续利用、和谐安全”的土地利用战略。二、土地利用战略重点1.保护耕

39、地特别是基本农田严格保护耕地特别是基本农田，是本次土地利用总体规划的首要原则。在全市耕地和基本农田日趋减少、需求压力又逐年增大、供求矛盾越来越突出的严峻形势下，必须按照严格保护耕地特别是基本农田、控制非农建设占用耕地的要求，有效落实耕地保护的严格措施体系，确保耕地保有量目标和基本农田保护目标的顺利实现。2.优化农村居民点用地，加快社会主义新农村建设对零星房屋按规划逐步进行搬迁，杜绝在耕地中新建零星居住房屋；充分利用农村居民点内部的空闲地和附近的荒草地插空建房，控制水平方向扩展；加强农村居民点整理工作，落实农村建房规划制度。今后随着社会主义新农村建设，要对农村居民点用地进行统一规划，使其连片有序

40、，统一进行公共设施配套，统一进行管理服务，降低人均宅基地拥有量。在坝区加大建筑容积率控制力度，提倡和鼓励农民建楼房，以减少宅基地占有量。3.加强基础设施建设，保证基础设施和重点项目用地在规划期内，在用地安排上要优先考虑交通、水利、公共基础设施用地，要制定基础设施用地优惠政策，鼓励外资投资，积极引进重点建设项目，加快基础设施建设，从根本上改善玉溪市的基础设施。4.推进土地整理、复垦与开发土地开发、整理、复垦是有效补充耕地、稳定耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件的基本措施，也是充分合理地利用土地、推进国土整治、保护和改善生态环境的重要途径。玉溪市的宜垦后备土地大多具有地形坡度较大、干旱缺水、

41、土层薄、地力贫瘠、位置偏远等种种限制因素，开发难度大，大多数开发后效果不理想。因此，土地整理和复垦将是今后玉溪市补充耕地的主要来源，是实现耕地占补平衡的主要途径。5.推进土地生态环境建设目前玉溪市土地利用中存在着许多生态环境问题，尤其是水土流失问题较为突出。为防止土地生态环境进一步恶化，实现资源节约型和环境友好型社会目标，在今后土地利用中必须要提高环境保护意识，加强土地生态环境建设，改进土地利用方式，形成环境友好和节约资源的可持续土地利用模式，实现人与自然、土地利用与生态环境保护的协调统一。第三节 经济社会发展目标一、人口目标2005年玉溪市人口总数为209.16万人，其中城镇人口为66.79

42、人，城市化率31.93%。到2010年，人口总数控制在232.5万人以内，城市化率达到38%；到2020年，人口总量控制在260万人以内，城市化率达到50%。二、经济目标2005年玉溪市GDP总量为368.4亿元，一二三产业比例为11.7：58.7：29.6；到2010年GDP达到700亿元；到2020年GDP达到1350亿元。第四节 土地利用规划目标一、耕地和基本农田保护目标规划期内，玉溪市耕地保护的任务是：2010年和2020年分别确保211400公顷和209013公顷的耕地保有量。规划期内，基本农田保护目标是确保175200公顷以上的基本农田。实际划定177745公顷，多划定的2545公

43、顷基本农田将用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田。二、建设用地规模控制目标到2010年：玉溪市建设用地总规模达到39600公顷，其中城乡建设用地规模28200公顷，城镇工矿用地规模达到11200公顷。到2020年：玉溪市建设用地总规模达到46100公顷，其中城乡建设用地规模31600公顷，城镇工矿用地规模达到16020公顷。三、新增建设用地以及新增建设用地占用农用地和耕地指标2006-2010年：玉溪市新增建设用地2467公顷，其中占用农用地2300公顷，占用耕地1600公顷。2006-2020年：玉溪市新增建设用地8967公顷，其中占用农用地7557公顷，占用耕地5587公

44、顷。四、土地整理复垦开发补充耕地目标通过土地开发复垦整理，2006-2020年新增耕地5587公顷，其中2006-2010年完成1600公顷，2011-2020年完成3987公顷。五、土地利用率目标2005年玉溪市土地利用率为87.31%，规划期内通过土地整理和土地开发，2010年土地利用率上升1.8个百分点，达到89.11%；2020年上升3.76个百分点，达到91.07%。六、土地节约集约利用目标节约集约利用土地是调整经济结构、转变经济发展方式的重要手段，是统筹协调经济社会建设与耕地保护的根本方法，是解决玉溪市土地供求矛盾的重要举措。规划2010年和2020年，全市城乡建设用地面积分别控制

45、在28200公顷和31600公顷，城镇工矿用地面积分别控制在11200公顷和16020公顷，其中人均城镇工矿用地面积不高于129平方米和117平方米。七、生态环境改善目标重点生态功能区、自然保护区等生态功能基本保持稳定，自然保护区占全市国土面积的比例达到10%以上，森林覆盖率比2005年提高2.5个百分点，农业及农村生态环境质量逐步得到改善。详见附表2。第四章 土地利用结构调整与布局优化第一节 土地利用结构调整一、农用地结构调整2020年农用地1315075公顷，占全市土地总面积的87.99%，比2005年面积增加47361公顷，占全市土地总面积比例增加3.17%。其中，2010年农用地129

46、2179公顷，占全市土地总面积的86.46%，比2005年面积增加24465公顷，占全市土地总面积比例增加1.64%。 2020年耕地209013公顷，占全市土地总面积的13.99%，比2005年面积减少4000公顷，占全市土地总面积比例减少0.31%。2010年耕地211400公顷，占全市土地总面积的14.14%，比2005年面积减少1613公顷，占全市土地总面积比例减少0.14%。2020年园地38300公顷，占全市土地总面积的2.56%，比2005年面积增加9984公顷，占全市土地总面积比例增加0.67%。2010年园地32300公顷，占全市土地总面积的2.16%，比2005年面积增加3984公顷，占全市土地总面积比例增加0.27%。2020年林地964800公顷，占全市土地总面积的64.56%，比2005年面积增加27598公顷，占全市土地总面积比例增加1.85%。2010年林地961200