电大行政管理专业调查报告.docx

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1、关 于 乡 （ 镇 ） 行 政 管 理 的 现 状 和 特 征 的 调 查 报 告乡镇是我国政府管理“五级结构”的最末端机构，承担着贯彻上 级政策、管理乡镇农村、沟通城乡的重要职责。有道是“上面千根线， 下面一根针”，足见乡镇管理的复杂性和重要性。乡镇是我国行政体 系的最基层一级，是人民政权的基石、改革的前沿、发展的重点、稳 定的关键。推进统筹城乡发展，建设社会主义新农村，实现全面小康 社会，难点在农村，重点在乡镇，工作着力点也在乡镇。乡镇管理工 作的有效性和水平，直接关系着一个县区、一个市的整体发展水平和 综合实力。乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内 社会公共事务的活动，

2、其特点主要表现为管理主体的多元性、执行决 策的直接操作性、组织运作的综合性、管理环境的中间性和管理对象 的涉“农”性。乡镇管理在农村物质文明、精神文明和政治文明建设 中起着不可或缺的作用。一、乡镇设置现状 统一设党委、政府、人大、人武部、纪检委（监察室）和团委、妇联。一般乡镇内设党政办，经济发展办、社会事务办、企业办、计 生办，同时乡镇设置司法所、派出所、水管所、计生服务所、劳 保所、国土所、财政所，和文化站、林业站、农业站等，这些就是传 统的七所八站。站所一般 35 人。二、现行乡镇管理体制的特征与弊端 乡镇管理属于基层管理的范畴，具有：( 一) 综合性乡镇管理的综合性特点主要表现在：第一，

3、管理对象和内容却十 分庞杂。每一个乡镇都设有党、政、武、企、群众团体等机构，领导 着政治、经济、文化、人口、等工作。第二，从管理方法的运用上看， 乡镇各项管理工作的开展，各项事业的发展，必须把各项工作加以综 合，采取综合性的具体措施和办法，才能把各项工作推动起来，从而 收到明显的效果。第三，从管理职能上看，由于乡镇工作的直接性和 综合性的特点，综合协调和合作是非常必要。乡镇党、政、经各部门 只有相互配合，相互支持和帮助，才能使乡镇管理朝着预期的目标发 展。总而言之，综合性是乡镇管理的一个明显的特点。( 二) 实践性 乡镇处于我国政权系统的最基础一级，乡镇管理处于广大农村第一线。承担着贯彻上级政

4、策、管理乡镇农村、沟通城乡的重要职责， 具体地贯彻执行党和国家的路线、方针和政策，并使之具体化，把方 针、政策、法律、法规和各项工作落到实处。乡镇管理必须具体、实 际。因此，乡镇管理必须直接面对乡镇各个部门或行业，在生产和生 活中的实际问题。乡镇管理必须从实际出发，解决实际问题，理论与 实际相结合。( 三) 群众性。乡镇作为农村基层行政区域单位，实质是乡镇管理 机关代表人民群众管理乡镇各项事务。要以广大农民和城镇居民的愿 望和要求为基本出发点，一切从群众出发，一切为了群众。管理者与 被管理者的利益是一致的，管理的本质是为人民服务。乡镇管理不但切实反映和维护农民和城镇居民的正当利益，同时也体现农

5、民和城镇居民的愿望和要求。 综上所述，在现行体制下，乡镇政权的运作和管理特征集中体现为：一是执行性。党的路线、方针、政策和国家的法律法规以及上级 党政机关的指令和要求都要通过乡镇来贯彻执行，并具体落实到农民 群众中去。二是综合性。乡镇全面负责管理本行政区域的经济、教育、 科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划 生育等行政工作。三是直接性。除村民自治组织外，它没有下属行政 组织，基本上是直接同农民群众打交道。四是非完整性。不象县以上 领导机关那样功能完备、机构齐全。乡镇管理体制目前存在的主要问题：（一）职能转换不到位。一是管理职能越位。管了许多本应由市 场、企业和中介组织管

6、的事。二是服务功能错位。上级将名目繁多的 指标分解下达给乡镇，并签订目标考核责任状，有些指标采取“一票 否决制”，与乡镇主要负责人政绩“挂钩”。乡镇领导不得不将主要精 力投放在落实各项指标上，没有足够精力为农民服务。三是社会职能 缺位。尤其是免征农业税后，由于财力制约，大部分乡镇只能维持工 作运转，无力承担公共设施建设，影响了公共事务管理职能的整体水 平。地方人民政府组织法规定，乡镇政府的职权为七项。但在实 际工作中， 目前乡镇承担的工作内容十分庞杂， 可概括为八大类近 50 项，乡镇工作事无巨细，包罗万象，面广、量大、事杂，将有些 应由社会承担的职能纳入乡镇管理范围，将有些应由农民做的事情由

7、干部来做，成为“全能政府”、“无限责任政府”。越位、缺位、不到位的情况较严重，有些应该做的工作没有精力去做，而有些不该做的 工作却疲于奔命。（二）站所设置不合理。站所的设置大而全，而且带有计划经济 体制的色彩。不适应市场经济体制发展的要求。乡镇不论人口多少， 规模大小，站所设置千篇一律，这种状况增加了财政开支，降低了工 作效率。有的站所上划由上级主管部门垂管，又受乡镇属地管理，乡 镇和部门之间缺乏有机配合与协作，形不成人才、资金、设施、技术 的优势互补。同时还普遍存在“三多三少”的现象，即管理型的干部 多，服务型的干部少；“万精油”式的干部多，掌握专业技能的干部 少；生产型的干部多，经营型的干

8、部少，制约着乡镇功能的有效发挥。（三）人权事权脱节。突出表现为责权分离，管用脱节。设在乡 镇的站所、中心，有的职称评定在县以上部门，年度考核却在乡镇。 不少站所驻在乡镇，人财物却垂直管理，形成“能看见的管不着，管 得着的看不见”。由于乡镇和站所主管部门权责重叠交叉, 乡镇责大权 小或有责无权，县直部门权大责小或有权无责。宪法规定，乡镇 政府是我国最基层一级政权，但行政处罚法等法规没有赋予乡镇 政府执法资格，疑似乡镇在法律规定方面职权残缺，存在着“责任大、 权力小”和“任务多、要素少”的现象。如禁止农用车载客、安全生 产、农村环保等，乡镇没有执法管理权，但工作还得干，只有“违法 行政”。由于职能

9、的弱化，工作手段和方式只能靠单一的教育和说服， 而现在利益多元化的状况下这种手段是越来越不被认可，很多情况下是无效管理。在对经济发展的协调中，最常见的是作为为企业发展征地的主体嵌入，让群众理解为官商勾结的负面行动，阻力前所未有，物权法出台更加剧了企业征地发展与群众利益的对立，单有的说 服已经完全丧失了功能并且容易让乡镇政府卷入具体行为是否具有 合法性的质疑，甚至卷入法律纠纷旋涡，难于在对经济的发展支持与 老百姓的利益维护中有所作为，陷入干部无能、政府无用的信誉危机。（四）政事、政企不分。财权、物权为在县区业务部门，事权留 在乡镇，存在着“见到人的管不到人，管到人的见不到人”和“有责 任的没法管

10、，有权管的没责任”的现象，造成乡镇职能虚化，责任增 大，自主权缩小。一些站所上划后，大都承担着本行业的行政管理职 能，肢解了乡镇政府的行政职权，难以发挥应有的行政效能。同时， 乡镇政府往往包办了企业、事业单位的事；党委政府也很难把党务和 政务分开。条块分割，权责分离，乡镇政府很难统筹、协调，不能有 效地配置管理要素，进而充分履行职能。另外，有法律地位但没有执 法权。（五）乡镇债务多，负担较沉重。乡镇财政实际上是转移支付财 政，自身没有财政能力，收钱无门，挣钱无路，要钱无缘，要想干事、 干成事、不出事，实在苦恼。由于债务较多，负担较沉重，偿还难度 大，不同程度地影响到乡镇的正常管理工作。同时，乡

11、镇偿还能力有 限，主要依靠县区财政加大转移支付额度。并且为了发展和完成上级 下达的任务，旧债尚未还清，又累欠新债，有的乡镇不得已向社会集 资，向农村信用合作社借贷。花钱去路多，收钱来路少，乡镇领导穷于应对，甚至无可奈何，不能全身心地投入管理工作、服务活动和事业发展。上述问题的存在，不能归咎于哪级组织、哪个领导，其成因是复 杂的。从党的十一届三中全会到党的十五大，经过 20 年的农村社会 主义改革和建设，农村管理体制、管理对象、管理任务、管理方式等 都发生了深刻的变化。既有现实的原因，又有历史的原因；既有社会 条件的原因，又有自然条件的原因；既有体制机制的原因，又有资金 等管理要素匮乏的原因；既有乡镇自身工作的原因，又有上级组织的 原因。这也是目前需要认真思考并逐步进行解决的问题。当前，我国 正处在发展的关键时期，新情况、新问题大量涌现，乡镇管理必须创 造性地回答和解决农村现代化建设所面临的现实矛盾和问题。